VI SA/Wa 3050/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej S. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), art. 4 pkt 22 lit. h, lit. s, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414), art. 23a ustawy o systemie tachografów cyfrowych z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 180, poz. 1494 ze zm.), art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. z 2007 r. nr 159 poz. 1128) oraz lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] nakładającą na S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwaną dalej "skarżącą") karę pieniężną w wysokości 1000 (jednego tysiąca) złotych. Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] czerwca 2015 r. w [...], [...], na drodze krajowej nr [...] przeprowadzono kontrolę drogową zespołu pojazdów składającego się z pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował Pan I. D. w załodze z Panem I. K. Kontrolowanym pojazdem kierujący wykonywali międzynarodowy transport drogowy rzeczy z [...] do [...], w imieniu przedsiębiorcy S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. przy ul. [...]. Podczas kontroli ustalono, że ostatniego odczytu danych z karty kierowcy Pana I. D. dokonano w dniu [...] grudnia 2014 r. Natomiast ostatniego odczytu danych z karty kierowcy Pana I. K. dokonano w dniu [...] października 2014 r. Przebieg i ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole z dnia [...] czerwca 2015 r. W toku postępowania wyjaśniającego, skarżąca złożyła wyjaśnienia podnosząc, że przy wczytywaniu danych cyfrowych należy uwzględniać dni pracy i rejestracji aktywności kierowcy. Natomiast w przedmiotowej sprawie nie wskazano na jakiej podstawie zostały obliczone okresy wskazane w protokole kontroli. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2015 roku nr [...] nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 1000 (jednego tysiąca) złotych za naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy – za każdego kierowcę. W odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji I instancji. W ocenie skarżącej, decyzja została wydana w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, bowiem sposób obliczenia terminu przyjęty przez organ był niezgodny z przepisami prawa wspólnotowego oraz nie uwzględniał istotnych faktów. Podkreśliła, że prawidłowo realizuje i nadzoruje pracę zatrudnionych w przedsiębiorstwie kierowców, o czym świadczy brak stwierdzenia naruszeń norm socjalnych lub innych uchybień. Skarżąca wskazała również, że organ I instancji nieprawidłowo ustalił liczbę dni przy ustalaniu terminu odczytu danych. Przy wczytywaniu danych cyfrowych należy uwzględniać tylko te dni, które odnoszą się do dni pracy i rejestracji aktywności kierowcy lub pojazdu, ponieważ tak stanowią przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców. Dlatego organ I instancji dokonując obliczenia terminów wczytania danych cyfrowych w oparciu o dni kalendarzowe naruszył normy prawne i nadał decyzji cechy dowolności. Skarżąca wskazała również, że analiza protokołu kontroli, sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz uzasadnienia decyzji prowadzą do stwierdzenia, że doszło do naruszenia art. 7 Konstytucji RP, art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Organ odwoławczy analizując ponownie sprawę stwierdził, że w sprawie niniejszej rozstrzygające znaczenie ma § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. z 2007 r. nr 159 poz. 1128), zgodnie z którym dane z karty kierowcy podmiot pobiera: co najmniej raz na 28 dni. Natomiast zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10000 złotych (ust. 2). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym). W myśl lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, za naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę nakłada się karę pieniężną w wysokości 500 zł. Organ wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2015 r. ustalono, że odczytu danych z karty kierowcy nr [...] Pana I. D. po raz ostatni przed dniem kontroli dokonano w dniu [...] grudnia 2014 r. o godzinie [...]. Zatem od ostatniego wczytania danych z karty skontrolowanego kierowcy minęło 177 dni. Zaś odczytu danych z karty kierowcy nr [...] Pana I. K. po raz ostatni przed dniem kontroli dokonano w dniu [...] października 2014 r. o godzinie [...]. Zatem od ostatniego wczytania danych z karty skontrolowanego kierowcy minęło 240 dni. Oznacza to, że doszło do naruszenia normy § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych, zgodnie z którym dane z karty kierowcy muszą być pobierane co najmniej raz na 28 dni. W niniejszej sprawie, w ocenie organu, skarżąca nie wywiązała się z obowiązku jaki nakłada na nią powołany przepis. Konsekwencją naruszenia było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 1000 zł stosownie do treści lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ wyjaśnił, że terminy dokonywania wczytywania danych z urządzenia rejestrującego i z karty kierowcy zostały określone precyzyjnie i przepisy nie przewidują dowolności co do terminów wczytywania danych. Organ uznał, że rozporządzenie Komisji nr 581/2010 określa maksymalne okresy wczytywania danych. Przepisy tego rozporządzenia miałyby zastosowanie jedynie wtedy, jeśli Państwo Członkowskie określiłoby dłuższe okresy wczytywania danych, wówczas obowiązywałyby okresy maksymalne określone przez Komisję. Jednak obowiązujący art. 10 ust. 5 lit. a ppkt ii) rozporządzenia nr 561/2006 (WE) dał Państwom Członkowskim kompetencję do określenia częstotliwości pobierania danych ze wskazaniem, że dopuszczalne jest określenie krótszych terminów wczytywania danych. Powyższe zostało zrealizowane przez § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 23a ustawy o systemie tachografów cyfrowych. W § 3 i 4 rozporządzenia wskazano, że w przypadku tachografu cyfrowego podmiot pobiera dane co najmniej raz na 90 dni, a z karty kierowcy - co najmniej raz na 28 dni. Wczytania danych dokonuje się za wskazane dni kalendarzowe, bowiem jest to termin określony przepisami prawa materialnego. Organ podkreślił, że normy te stanowią realizację przepisów określonych w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającym rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1). W ocenie organu odwoławczego postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji działał na podstawie przepisów prawa, podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także czyniąc zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Żadna z zasad postępowania wskazanych przez stronę ani art. 7 Konstytucji RP nie zostały naruszone przez organ I instancji. Ponadto nadmienił, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił, że z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, że to skarżąca nie wykonywała spoczywających na niej obowiązków. Dlatego brak było podstaw do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. Na decyzję z dnia [...] września 2015 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją wydaną w I instancji oraz wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w sprawie. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: 1) art. 91 ust. 3 Konstytucji RP; 2) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mających na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 3) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; 4) art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 5) art. 107 k.p.a. poprzez niezrozumiałe i niepoparte dowodami uzasadnienie faktyczne decyzji; 6) art. 2 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r., p. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego, nie bierze zaś pod uwagę względów natury słusznościowej. Poza tym w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., p. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r. nakładającą na skarżącą karę pieniężną w wysokości 1000 złotych za naruszenie obowiązku odczytywania danych z karty kierowcy – za każdego kierowcę. W toku kontroli zespołu pojazdów, należącego do skarżącej, która miała miejsce w dniu [...] czerwca 2015 r. w [...], [...], na drodze krajowej nr [...] ustalono bowiem, że odczytu danych z karty kierowcy I. D. dokonano w dniu [...] grudnia 2014 r., natomiast ostatniego odczytu danych z karty kierowcy Pana I. K. dokonano z dnia [...] października 2014 r. W tym stanie rzeczy organ uznał, że doszło do naruszenia § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych, zgodnie z którym dane kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni. Powyższe rozporządzenie zostało wydane w oparciu o delegację zawartą w art. 23a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych. Zdaniem organu owe 28 dni, o których mowa w rozporządzeniu jak wyżej należy liczyć jako 28 dni kalendarzowych, dlatego też w niniejszej sprawie mając na uwadze datę ostatniego wczytywania danych z karty obu kierowców organ doszedł do przekonania że termin ten został znacznie przekroczony. Według oceny Sądu, organ dokonał błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania, polegającego, jak zasadnie podnosi strona skarżąca, na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych z punktu wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Z tymi zarzutami skargi Sąd w całości się zgadza. Wobec tak sformułowanego stanowiska Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz treści skargi wskazać należy, iż w myśl § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, dane z karty kierowcy pobiera się, co najmniej raz na 28 dni. Natomiast według art. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Komisji w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie danych odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz.U.UE.L.2010.168.16; zwane dalej rozporządzeniem Komisji) maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Oznacza to, że podmiot wykonujący przewóz naruszy powyższy obowiązek w zakresie wykonywania przewozów, a tym samym podlegać będzie odpowiedzialności administracyjnej, jeżeli nie pobierze danych z karty kierowcy co najmniej raz na 28 dni. Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest to, czy przy realizacji tego obowiązku, podmiot obowiązany powinien uwzględnić każdy dzień kalendarzowy czy też wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, którego dane mają zostać zczytane. Przepisy rozporządzenia Ministra Transportu nie dokonują na tym tle jakichkolwiek rozróżnień, co skłoniło Głównego Inspektora Transportu Drogowego do przyjęcia niekorzystnej dla przedsiębiorcy wykładni tych regulacji, a w rezultacie do nałożenia kary. Zdaniem Sądu, konsekwentnie wypowiadane stanowisko organu nie jest prawidłowe, co doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania administracyjnego. Błąd organu wynika z faktu, że nie odniósł się on w pełni do stanowiska skarżącej, w którym podniosła ona kwestie obowiązku stosowania pkt 3 preambuły do rozporządzenia Komisji. Organ nie wyjaśnił przyczyn, dla których stosując art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym pominął powyższy przepis, który stanowi wyraźnie: określając maksymalne okresy na wczytanie danych należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Organ nie wyjaśnił przekonywująco dlaczego nie uznał przepisów rozporządzenia za nieobowiązujące. Sąd podzielił w pełni pogląd skarżącej o tym, że rozporządzenie Komisji nie mogło zostać pominięte przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przy ustaleniu okresu, w jakim skarżąca miała zczytywać dane z kart kierowców. O obowiązku stosowania się organu do przepisów rozporządzenia Komisji decydowała treść art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz związana z tym przepisem zasada zobowiązująca organ administracji do przestrzegania pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym. Naruszając zasadę prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym organ pominął, iż dniami zarejestrowanej działalności (pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji) są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowy obowiązek rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Innymi słowy, nie są to wszystkie dni kalendarzowe jak przyjął to organ kierując się wyłącznie przepisami krajowymi. Zdaniem Sądu, nie można wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg zczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których Obowiązek rejestracji danych nie istniał. Na racjonalne względy przekonujące za stosowaniem takiej praktyki wskazywała skarżąca w kierowanych do Sądu pismach procesowych. Może wchodzić w grę stosowanie sankcji administracyjnej (np. kary pieniężnej) tyko wówczas gdy istnieje w porządku prawnym wyraźna norma prawna podlegająca sankcjonowaniu (norma sankcjonowana). Ponieważ nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy z okresem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu. Dlatego też organ winien uwzględniać w toku swych działań kontrolnych jedynie dni rejestrowane, czyli takie które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy. Wątpliwości co do tej kwestii nie pozostawiają opisane wyżej przepisy rozporządzenia Komisji. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego naruszył przepisy obligujące do pełnego rozpoznania zarzutów odwołania ponieważ nie ustosunkował się do twierdzeń skarżącej dotyczącej pobrania danych z kart obu kierowców. Organ stwierdzając, że wiążą go wyłącznie przepisy rozporządzenia Ministra Transportu pominął twierdzenie skarżącej, przez co naruszył przepisy prawa materialnego w postaci pkt 3 preambuły rozporządzenia komisji polegające na pominięciu tej regulacji, chociaż miała ona znaczenie dla strony. Powyższe uchybienie organu tj. stwierdzone naruszenie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, art. 7, 8, 77, 107 k.p.a. a w konsekwencji naruszenie art. 2 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji wydanej w I instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w myśl art. 200 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ poczyni ustalenia w kierunku wskazanym przez Sąd, przy uwzględnieniu dokonanej przez Sąd oceny przepisów prawa materialnego.