VI SA/Wa 308/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Asesor WSA Agnieszka Dauter-Kozłowska Protokolant st. spec. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2025 r. sprawy ze skargi W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Wojewoda M. (dalej też jako "Skarżący" lub "Strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej też jako "SKO", "organ II instancji" lub "Kolegium") z dnia [...] listopada 2024 roku nr [...]. Podstawę prawną powyższej decyzji stanowi art. 157 w związku z 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 570). Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] (dalej też jako "organ I instancji") z dnia [...] marca 2013 roku, nr [...] w przedmiocie zobowiązania Skarbu Państwa - Wojewody M. do zapłaty kwoty 6450 zł brutto z tytułu kosztów przechowywania od dnia 1 lipca 2009 roku do dnia 3 września 2010 roku na parkingu strzeżonym prowadzonym przez [...] Sp. z o.o. pojazdu marki [...] nr rej. [...], usuniętego w dniu 31 grudnia 2008 roku z ul. [...] w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, że w dniu 16 kwietnia 2018 r. otrzymało wniosek Wojewody M. o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji Prezydenta [...], gdyż, zdaniem Wojewody M. została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 525 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż domniemanie kompetencji wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie obejmuje kompetencje i obowiązki o charakterze finansowym. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda M. przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2017 roku, o sygn. akt I OSK 2059/15 i sygn. akt I OSK 2061/17. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie znalazło jednakże podstaw do uznania, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie stwierdzając ponadto zaistnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Organ podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, co do zasady, w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, a nawet już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. Zdaniem SKO z powyższego wynika więc, że jako rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie można potraktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeśli później byłoby to uznane za nieprawidłowe. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Organ zaznaczył, że z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wtedy, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, niedopuszczający możliwości odmiennej wykładni. SKO w W. podkreśliło przy tym, że jego stanowisko, wskazujące na odpowiedzialność finansową Wojewody M. jako statio fisci Skarbu Państwa znalazło aprobatę w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w tym także w wyrokach zapadłych już po wydaniu przywołanych przez Wojewodę M. wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym, w ocenie Kolegium, nie doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 2 i 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Z kolei Wojewoda M. w swej skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2024 roku zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie w całości a także prawa materialnego, tj. art. 2 oraz 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2023 r., poz. 190) poprzez przyjęcie, że wskazane przepisy stanowią podstawę do domniemania odpowiedzialności finansowej Wojewody M. za przechowywanie pojazdów usuniętych w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 1251, dalej też jako "p.r.d."). Mając na uwadze powyższe zarzuty Wojewoda M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie na jego rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W ramach tej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 roku, poz. 935, dalej zwana "p.p.s.a."). Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 157 § 1 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2013 roku zobowiązującej Skarb Państwa - Wojewodę M. do uiszczenia kosztów przechowywania od dnia 1 lipca 2009 roku do dnia 3 września 2010 roku na parkingu strzeżonym prowadzonym przez [...] Sp. z o.o. pojazdu marki [...] nr rej. [...]. Z kolei postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie, czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi bowiem odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, z której wynika domniemanie jej legalności. Zasada ta ma zaś fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego. Samo postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy w tym trybie wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera zamknięty katalog przesłanek. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest zatem ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. I, mając na uwadze powyższe, Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2013 roku, wydana w przedmiocie zobowiązania Skarżącego Wojewody M. do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu, nie była obarczona żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium dokonało bowiem analizy i oceny zgodności tej decyzji z przepisami stanowiącymi jej podstawę, to jest przepisami art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, stwierdzając zasadnie, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2013 roku nie narusza prawa w sposób określony w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest w sposób rażący. Istotnie bowiem stanowisko Prezydenta [...] wyrażone w decyzji z dnia [...] marca 2013 roku, wskazujące na odpowiedzialność finansową Wojewody M. jako statio fisci Skarbu Państwa, znalazło aprobatę w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, np. w prawomocnych wyrokach: z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1097/14, z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1409/15, z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1226/15, z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2747/16, z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2624/16 oraz z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2738/16. Co ważne, ostatnie z powołanych wyroków wydane zostały już po wydaniu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2013 roku, to jest wyroków z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt: I OSK 2059/15 i I OSK 2061/15. Tym samym prawidłową jest konstatacja Kolegium, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2013 roku, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno bowiem w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywistego naruszenia, bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności treści tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97). Pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być ponadto interpretowane w sposób rozszerzający. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru, kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Tymczasem Skarżący, powołując się w skardze na rażące naruszenie prawa (art. 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie), w istocie powołuje się na odmienną interpretację tych przepisów prawa, stanowiących podstawę wydania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2013 roku, dokonaną już po jej wydaniu. Tymczasem zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94). Nie było zatem podstaw do stwierdzenia przez SKO w W. z tej przyczyny nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2013 roku. Do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. niezbędne jest bowiem stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa. Wszelkie natomiast wątpliwości co do tego, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności tej decyzji, w myśl wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. W ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo stwierdziło przy tym, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2013 roku, nie zawiera również innych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym konstatacja ta jest wystarczająca w realiach rozpoznawanej sprawy do uznania, że SKO zbadało wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (por. pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 31 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 1777/20). Tym samym Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 k.p.a., polegający na jego nieuwzględnieniu w całości. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.