VI SA/Wa 3080/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia "(...)" października 2021 r. nr "(...)"w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego G. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2021 r. nr [...] Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 756, dalej: "u.p.t.n."), stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez G. S. (dalej: "Strona", "Skarżący") od decyzji nr [...] z [...] czerwca 2021 r. wydanej przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego (dalej: "dyrektor TDT"). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wyjaśnił, że 10 czerwca 2021 r. do Transportowego Dozoru Technicznego wpłynął wniosek Strony "o dopuszczenie do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa w przewozie towarów niebezpiecznych w zakresie ADR dla przedłużającego", wraz z załącznikami, m.in. dokumentem "Schulungsnachweis fur Gefahrgutbeauftragte" wraz z jego tłumaczeniem przysięgłym. Pismem z [...] czerwca 2021 r. nr [...], zastępca dyrektora TDT, poinformowała Stronę o obowiązujących przepisach w zakresie dopuszczenia do egzaminu dla doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych. Pismem z 22 czerwca 2021 r. Strona złożyła "odwołanie od decyzji nr [...] z [...] czerwca 2021 r. wydanej przez dyrektora TDT, wnosząc o "uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia". Rozpatrując powyższe odwołanie Minister Infrastruktury stwierdził, że przepisy u.p.t.n., ściśle określają, w jakich przypadkach dyrektor TDT wydaje decyzję administracyjną. Ustawa ta określa, że w drodze decyzji administracyjnej dyrektor TDT wydaje, przedłuża ważność bądź cofa świadectwo doradcy (art. 44 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ust. 1 u.p.t.n.). Dyrektor TDT nie jest natomiast uprawniony do wydania decyzji dopuszczającej do egzaminu dla doradców. Zatem brak przepisów prawa materialnego, które stanowiłyby podstawę do uznania, iż dopuszczenie lub odmowa dopuszczenia do egzaminu dla doradców stanowi przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego, skutkuje tym, że nie ma możliwości rozstrzygnięcia tej kwestii w drodze decyzji administracyjnej. Dyrektor TDT w zakresie dopuszczania kandydatów na doradców i doradców do egzaminu, jest obowiązany - przed dopuszczeniem do egzaminu - badać, czy wszystkie wymagane dokumenty zostały złożone, czy są one kompletne, tj., czy zawierają wszystkie wymagane elementy, oraz czy zostały one złożone w terminie. Dopuszczenie do egzaminu stanowi zatem czynność materialno-techniczną, obejmującą sprawdzenie, czy warunki dopuszczenia do egzaminu zostały spełnione, zatem rozpatrzenie wniosku o dopuszczenie do egzaminu nie przybiera formy decyzji. Minister Infrastruktury analizując treść zaskarżonego pisma stwierdził, że pismo te nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu K.p.a. Oprócz tego bowiem, że w przedmiocie dopuszczenia do egzaminu nie jest prowadzone odrębne postępowanie administracyjne, to pismo te ma charakter informacyjny i nie zawiera żadnego władczego rozstrzygnięcia, stanowiącego o prawach lub obowiązkach Strony. Nie zawiera zatem jednego z obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 K.p.a.). Brak decyzji dyrektora TDT implikuje, jak stwierdził organ, brak możliwości złożenia odwołania przez Stronę. Niedopuszczalność odwołania istnieje m.in. w przypadku zaskarżenia aktu niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu K.p.a. Oznacza to, zdaniem Ministra Infrastruktury, że zgodnie z art. 134 K.p.a., w przypadku stwierdzenia m.in. zaskarżenia aktu niebędącego decyzją administracyjną, organ odwoławczy zobligowany jest stwierdzić niedopuszczalność odwołania (w drodze postanowienia). Na postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] października 2021 r., Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że Minister Infrastruktury stwierdzając niedopuszczalność odwołania pozbawił Skarżącego możliwości weryfikacji przedmiotu sprawy przez sąd administracyjny. Zdaniem Skarżącego, Jego wniosek powodował wszczęcie postępowania, którego uwieńczeniem powinno być wydanie w drodze decyzji w przedmiocie przedłużenia dotychczasowych uprawnień uzyskanych przez Skarżącego na podstawie przepisu 1.8.3.7 Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. (dalej: "umowa ADR"). Skarżący wyjaśnił, że w zakresie zamiaru przedłużenia świadectwa postępował w oparciu o przepis 1.8.3.16.1 umowy ADR, który stanowi, że świadectwo ważne jest przez 5 lat a jego okres ważności powinien być przedłużony o 5 kolejnych lat licząc od daty upływu jego ważności, jeżeli w okresie roku poprzedzającego tę datę posiadacz ważnego świadectwa zdał wymagany egzamin. Skarżący dodał, że dyrektor TDT pismem z [...] czerwca 2021 r. odmówił przedłużenia posiadanego, ważnego świadectwa doradcy i bez podania szczegółowego uzasadnienia prawnego oraz nie odnosząc się do całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego wydał arbitralne rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd stwierdza, że skarga jest zasadna. W przedmiotowej sprawie Skarżący wprawdzie wniósł o dopuszczenie do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa w przewozie towarów niebezpiecznych, istota jednak sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii przedłużenia ważności świadectwa doradcy na okres kolejnych 5 lat. Zgodnie z art. 44 ust. 1 u.p.t.n., świadectwo doradcy jest wydawane, w drodze decyzji administracyjnej, przez Dyrektora TDT na okres 5 lat, licząc od dnia złożenia z wynikiem pozytywnym egzaminu, o którym mowa w art. 42 ust. 2 pkt 4. Jak wynika natomiast z art. 44 ust. 2 u.p.t.n., Dyrektor TDT przedłuża ważność świadectwa doradcy na okres kolejnych 5 lat, licząc od dnia upływu terminu ważności dotychczasowego świadectwa doradcy, wydając nowe świadectwo doradcy, jeżeli doradca: 1) nie przestał spełniać wymogu, o którym mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2; 2) nie naruszył rażąco przez okres ostatnich 5 lat przepisów dotyczących przewozu towarów niebezpiecznych; 3) jest posiadaczem ważnego świadectwa doradcy; 4) w okresie 12 miesięcy poprzedzających datę upływu ważności świadectwa doradcy złożył z wynikiem pozytywnym egzamin, o którym mowa w art. 42 ust. 2 pkt 4. Z cyt. przepisów należy wysnuć oczywisty wniosek, że skoro ustawodawca przyznał dyrektorowi TDT kompetencję wydawania świadectwa doradcy w drodze decyzji administracyjnej, w tej samej formie dyrektor TDT odmawia jego wydania, przedłuża jego ważność, jak również odmawia przedłużenia jego ważności, rozstrzygając we władczy sposób o prawach i obowiązkach strony w powyższym zakresie. W art. 44 ust. 2 u.p.t.n., zostały wymienione cztery warunki, które muszą być spełniona aby dyrektor TDT przedłużył ważność świadectwa doradcy na okres kolejnych 5 lat, a niespełnienie któregokolwiek z nich powinno skutkować odmową przedłużenia ważności świadectwa doradcy na okres kolejnych 5 lat w drodze decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie Skarżący wnosząc "o dopuszczenie do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa w przewozie towarów niebezpiecznych w zakresie ADR dla przedłużającego", załączył dokument "Schulungsnachweis fur Gefahrgutbeauftragte" wraz z jego tłumaczeniem przysięgłym, jako dokument ważnego świadectwa doradcy, o którym mowa w art. 44 ust. 2 pkt 3 u.p.t.n. Istota niniejszej sprawy, zainicjowanej wnioskiem Skarżącego "o dopuszczenie do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa w przewozie towarów niebezpiecznych w zakresie ADR dla przedłużającego", nie sprowadzała się zatem jedynie do zbadania przez dyrektora TDT spełnienia przez Skarżącego wymogów formalnych umożliwiających przystąpienie Skarżącego do egzamin, o którym mowa w art. 42 ust. 2 pkt 4 u.p.t.n., ale również do merytorycznego rozstrzygnięcie spełnienia przez Skarżącego warunku przedłużenia ważność świadectwa doradcy na okres kolejnych 5 lat, o którym mowa w art. 44 ust. 2 pkt 3 u.p.t.n., czyli rozstrzygnięcia, czy przedłożony przez Skarżącego dokument "Schulungsnachweis fur Gefahrgutbeauftragte", stanowi dokument potwierdzający posiadanie przez Skarżącego ważnego świadectwa doradcy. Takiego właśnie rozstrzygnięcia dokonał dyrektor TDT w piśmie z [...] czerwca 2021 r., dochodząc do wniosku, że przedłożony przez Skarżącego dokument "Schulungsnachweis fur Gefahrgutbeauftragte", nie stanowi dokumentu potwierdzającego posiadanie przez Skarżącego ważnego świadectwa doradcy, co w istocie rzeczy sprowadzało się do odmowy przedłużenia ważności świadectwa doradcy na okres kolejnych 5 lat. Dyrektor TDT jednak, w piśmie z [...] czerwca 2021 r., niewątpliwie stanowiącym w świetle powyższych wyjaśnień decyzję administracyjną, nie sformułował literalnie wymaganego rozstrzygnięcia o odmowie przedłużenia ważności świadectwa doradcy na okres kolejnych 5 lat. Sąd stwierdza, że brak tego rozstrzygnięcia stanowi wadę decyzji administracyjnej (pisma z [...] czerwca 2021 r.), polegającą na naruszeniu art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. Dyrektor TDT naruszył także art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., w związku z nierozpatrzeniem całego materiału dowodowego i niewyjaśnieniem dokładnym stanu faktycznego oraz dowolnym przyjęciem, że przedmiotowa sprawa sprowadza się jedynie do zbadania spełnienia przez Skarżącego formalnych warunków dopuszczenia do egzaminu, o którym mowa w art. 42 ust. 2 pkt 4 u.p.t.n. Naruszenie tych przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowało bowiem tym, że Minister Infrastruktury nie rozpatrzył merytorycznie odwołania od decyzji administracyjnej (pisma z [...] czerwca 2021 r.), lecz stwierdził niedopuszczalność odwołania. Sąd stwierdza, że Minister Infrastruktury stwierdzając niedopuszczalność odwołania od decyzji administracyjnej (pisma z [...] czerwca 2021 r.), powielił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., jak również naruszył art. 134 K.p.a., które z tych samych powodów miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji naruszenia powyższych przepisów postępowania, organy obu instancji naruszyły art. 144 ust. 2 pkt 3 u.p.t.n., poprzez jego niezastosowanie. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Infrastruktury uwzględni powyższe wyjaśnienia Sądu i merytorycznie rozpozna odwołanie od decyzji administracyjnej (pisma z [...] czerwca 2021 r.). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), O zwrocie kosztów postępowania 100 złotych Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 oraz art. 209 tej ustawy.