VI SA/Wa 3103/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków wynikających z ustawy o usługach płatniczych oddala skargę w całości Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: "KNF") decyzją z [...] października 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 614, z późn. zm.) oraz art. 129 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 129 ust. 5 w zw. z art. 105 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych (Dz.U. z 2014 r., 873, z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku H. W. prowadzącej działalność gospodarczą wpisaną do Rejestru Biur Usług Płatniczych pod nr [...] (dalej: "Strona" lub "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymała w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2015 r., nr [...], nakładającą karę pieniężną w wysokości 900 zł w związku z nieprzekazaniem w terminie informacji o łącznej wartości i liczbie transakcji płatniczych wykonanych w III kwartale 2014 r. Do wydania powyższej decyzji doszło na podstawie następujących ustaleń: W związku z prowadzoną działalnością gospodarczą [...] maja 2012 r. Strona została wpisana do Rejestru Biur Usług Płatniczych. Pismem z [...] grudnia 2014 r. KNF zawiadomiła Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na nią kary pieniężnej w związku z nieprzekazaniem w terminie informacji o łącznej wartości i liczbie transakcji płatniczych wykonanych w III kwartale 2014 r. Pismem z [...] stycznia 2015 r. Strona przesłała do KNF powyższe informacje. Dodatkowo w wyjaśnieniach z [...] marca 2015 r. Strona poinformowała, że opóźnienie nastąpiło po raz pierwszy i było spowodowane głównie przyczynami zdrowotnymi. Ponadto Strona pismem z [...] kwietnia 2015 r. poinformowała, że w 2014 r. osiągnęła dochód w wysokości 28.215 zł z tytułu pobierania emerytury oraz 1.645 zł z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. W marcu Strona osiągnęła dochód w wysokości 1.979 zł z tytułu pobierania emerytury oraz 765,32 zł z działalności gospodarczej (narastająco). Strona poinformowała także, że rozpoczęła działalność w zakresie usług kurierskich i rachunkowo-księgowych, ale z uwagi na wczesne stadium tej działalności nie przynosi ona dodatkowych dochodów. Ponadto strona wskazała, że w związku z działalnością gospodarczą zaciągnęła kredyt odnawialny w wysokości 80 tys. zł z miesięcznym obciążeniem w wysokości 350 zł, kredyt hipoteczny z miesięczną ratą w wysokości 715,16 zł, a także zadłużyła się w I. S.A. do kwoty 30 tys. zł z ratą w wysokości 1.337,30 zł. Strona wskazała, że posiada mieszkanie o wartości ok. 190 tys. zł stanowiące zabezpieczenie kredytu hipotecznego. KNF ustaliła, że Strona w 2014 r. uzyskała prowizje z działalności biura usług płatniczych w wysokości 9.746,09 zł, a w I kwartale 2015 r. prowizja ta wyniosła 2.827,16 zł. W 2014 r. za pośrednictwem Strony zrealizowano 4 740 transakcji o łącznej wartości 1.201.560,34 zł, podczas gdy w I kwartale 2015 r. Strona zrealizowała 1 395 transakcje o łącznej wartości 379.300.69 zł. Decyzją z [...] lipca 2015 r. KNF nałożyła na H. W. karę pieniężną w wysokości 900 zł z uwagi na naruszenie art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy o usługach płatniczych. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Strona pismem z [...] lipca 2015 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przywołaną na wstępie decyzją z [...] października 2015 r. KNF utrzymała swoje wcześniejsze orzeczenie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy o usługach płatniczych biuro usług płatniczych jest obowiązane do przekazywania KNF informacji o łącznej wartości i liczbie transakcji płatniczych wykonanych, w tym także przez jego agentów, w danym kwartale w terminie do końca pierwszego miesiąca następnego kwartału, a następnie wskazał sankcje za naruszenie powyższego obowiązku. KNF podniosła, że art. 129 ust. 6 pkt 2 w ustawy o usługach płatniczych określa zamknięty katalog sankcji, które mogą zostać nałożone na podmiot naruszający przepisy ustawy o usługach płatniczych. Organ podniósł, że przepis ten nie przewiduje możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, a uznanie administracyjne nie umożliwia wyboru sposobu załatwienia sprawy nieprzewidzianego w ustawie, a stworzonego przez organ administracji na użytek sprawy, chociażby spowodowane to było słusznymi względami wobec strony postępowania. KNF uznała, że Strona naruszyła obowiązek informacyjny określony w art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy o usługach płatniczych, nie przekazując informacji o łącznej wartości i liczbie transakcji płatniczych wykonanych w III kwartale 2014 r. Termin na przekazanie informacji o łącznej wartości i liczbie transakcji płatniczych wykonanych w III kwartale 2014 r. upływał w dniu [...] października 2014 r. Strona natomiast przekazała powyższą informację dopiero [...] stycznia 2015 r., tj. po wszczęciu postępowania administracyjnego, a więc z ponad 2-miesięcznym opóźnieniem w wykonaniu przedmiotowego obowiązku. W opinii KNF nałożona kara pieniężna stanowi adekwatny środek oddziaływania w stosunku do stwierdzonego w toku postępowania naruszenia. Ustalając wysokość kary, organ skupił się na nieprawidłowości w wypełnianiu obowiązków informacyjnych oraz uwzględnił cel sankcji administracyjnej, w tym konieczność zapewnienia, że dolegliwość powinna być realnie odczuwana przez Stronę. KNF uznała, że nałożenie kary pieniężnej zapobiegnie podejmowaniu w przyszłości przez Stronę działań lub zaniechań, które skutkowałyby naruszeniem przepisów prawa w związku z prowadzeniem działalności w charakterze biura usług płatniczych. Organ wyjaśnił również, że prewencja ogólna kary pieniężnej realizuje się poprzez uświadomienie innym podmiotom nieuchronności sankcji i nieopłacalność popełniania naruszeń. KNF podkreśliła, że przyznanie jej prawa do swobodnego uznania w określaniu wysokości kary poprzez wskazanie jedynie jej maksymalnej wysokości nie oznacza dowolności czy braku związania jej w tymi względzie przez ogólne zasady wyznaczania wysokości kary. Jednocześnie organ wyjaśnił, że przy stosowaniu środka sankcyjnego kieruje się zasadami subsydiarności oraz proporcjonalności. KNF rozważając zastosowanie sankcji administracyjnej, ustala, czy nie ma możliwości osiągnięcia danego celu za pomocą innego środka, który będzie mniej dolegliwy dla strony postępowania. KNF ustalając wysokość kary, uwzględniła rodzaj i wagę naruszenia, rozmiar prowadzonej działalności oraz sytuację finansową krajowej instytucji płatniczej. Organ wziął dodatkowo pod uwagę, jako okoliczność łagodzącą, współpracę Strony w toku postępowania, która doprowadziła do szybkiego zebrania materiału dowodowego. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, KNF podniosła, że uzyskanie wpisu do rejestru biur usług płatniczych wiąże się nie tylko z uzyskaniem określonych uprawnień, ale także z przyjęciem określonych obowiązków nałożonych przepisami prawa. Odnosząc się do wagi naruszenia, organ odnotował, że Strona nie dopełniła ciążących na niej obowiązków jednokrotnie. KNF wyjaśniła jednocześnie, że celem nadzoru nad działalnością biur usług płatniczych jest zapewnienie zgodności działalności biur usług płatniczych z przepisami ustawy o usługach płatniczych oraz ochrona interesów użytkowników usług płatniczych. Organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie niedopełnienie przez Stronę obowiązku nie miało negatywnego wpływu na interesy użytkowników usług płatniczych ani na bezpieczeństwo operacji finansowych, przy czym wpłynęło na sprawowanie przez KNF skutecznego nadzoru nad działalnością biura usług płatniczych, ponieważ w takiej sytuacji organ nie posiada pełnego obrazu co do rozmiaru prowadzonej działalności oraz aktualnej informacji o sytuacji biura usług płatniczych. KNF wyjaśniła, że ustalając wysokość kary pieniężnej, wzięła pod uwagę także sytuację finansową oraz rozmiar prowadzonej przez biuro usług płatniczych działalności. Organ zaznaczył, że w toku postępowania odwoławczego KNF ustaliła, że Strona w sierpniu 2015 r. osiągnęła dochód w wysokości 2.160,78 zł, którego źródłem była emerytura w wysokości 1.979 zł oraz działalność gospodarcza z dochodem w wysokości 181,78 zł. Strona w II kwartale 2015 r. uzyskała prowizję w wysokości 3.349,73 zł brutto. Natomiast dochód z działalności gospodarczej za II kwartał 2015 r. wyniósł 267,26 zł. W II kwartale 2015 r. za pośrednictwem biura usług płatniczych wykonano 1 465 transakcji płatniczych o łącznej wartości 406.489,82 zł. Zgodnie z twierdzeniami Strony jej sytuacja finansowa uległa pogorszeniu w stosunku do zeznań złożonych pismem z [...] kwietnia 2015 r., ponieważ z kredytu odnawialnego w wysokości 70.000 zł wykorzystano ok. 28 000 zł. Miesięczna spłata wskazanego kredytu wynosi 350 zł plus odsetki. Strona podała również, że posiada kredyt zaciągnięty w I. S.A., którego miesięczna rata jest w kwocie w wysokości 1.337,30 zł. Ponadto Strona posiada mieszkanie o wartości ok. 190.000 zł, na które zaciągnęła kredyt hipoteczny, którego miesięczna rata wynosi 715,61 zł. Odnosząc się do powyższego, KNF podniosła, że wysokość nałożonej na Stronę kary pieniężnej znacznie odbiega od jej maksymalnego wymiaru, który wynosi 500 000 zł i stanowi 0,18% maksymalnego wymiaru i nie znalazła podstaw do jej obniżenia. W ocenie organu kara pieniężna w wysokości 900 zł nałożona zaskarżoną decyzją jest adekwatna do stwierdzonych naruszeń. Stanowi ona represję o charakterze majątkowym za niedopełnienie przez Stronę obowiązków informacyjnych i jest dla niej odczuwalna, przy czym nie spowoduje nadmiernego uszczerbku w majątku Strony. Na wskazane powyżej orzeczenie pismem z [...] października 2015 r. Strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze Strona wskazała, że nieprzekazanie w wymaganym terminie informacji o przeprowadzonych transakcjach spowodowane było jej stanem zdrowia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi i prawem procesowym. Sąd zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Badając skargę wg powyższych kryteriów, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja KNF nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. W rozpatrywanej sprawie KNF nałożyła na skarżącą karę pieniężną w wysokości 900 zł z powodu naruszenia przez nią obowiązku terminowego przekazywania informacji o łącznej wartości i liczbie transakcji płatniczych wykonanych w III kwartale 2014 r. Zgodnie z art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy o usługach płatniczych biuro usług płatniczych jest zobowiązane do przekazywania KNF informacji o łącznej wartości i liczbie transakcji płatniczych wykonanych w danym kwartale w terminie do końca pierwszego miesiąca następnego kwartału. Jednocześnie stosownie do treści art. 129 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 129 ust. 5 przywołanej ustawy w razie stwierdzenia, że działalność biura usług płatniczych jest wykonywana z naruszeniem prawa, KNF może nałożyć na biuro usług płatniczych karę pieniężną w wysokości do 500.000 zł. Zgodnie z postanowieniami art. 105 ust. 2 i 4 w zw. z art. 129 ust. 8 ustawy o usługach płatniczych karę, o której mowa w art. 129 ust. 6 pkt 2 tego aktu, nakłada się w drodze decyzji administracyjnej zawierającej termin zapłaty należności. Jednocześnie w myśl art. 105 ust. 2 w zw. z art. 129 ust. 8 ustawy o usługach płatniczych KNF ustalając wysokość kary pieniężnej, uwzględnia w szczególności rodzaj i wagę naruszenia, rozmiar prowadzonej działalności oraz sytuację finansową biura usług płatniczych. Ponadto stosownie do treści art. 116 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 8 ustawy o usługach płatniczych postępowanie w sprawie nałożenia kary, o której mowa w art. 129 ust. 6 pkt 2, nie może być wszczęte po upływie 6 miesięcy od dnia powzięcia przez KNF informacji o okolicznościach mogących stanowić podstawę nałożenia kary albo jeżeli od popełnienia czynu upłynęło więcej niż 2 lata. W rozpatrywanej sprawie skarżąca nie kwestionuje, że dopuściła się naruszenia obowiązku określonego w art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy o usługach płatniczych, nie przekazując w ustawowym terminie KNF informacji o łącznej wartości i liczbie transakcji płatniczych wykonanych w III kwartale 2014 r. Informacje te zostały bowiem przekazane przez skarżącą dopiero [...] stycznia 2015 r., a więc z przekroczeniem terminu, który upłynął [...] października 2014 r. W ocenie Sądu działanie takie wskazuje na fakt prowadzenia przez biuro usług płatniczych działalności z naruszeniem prawa i uzasadniało wszczęcie postępowania administracyjnego mającego na celu nałożenie na skarżącą sankcji przewidzianych przepisami ustawy o usługach płatniczych. Ponadto należy odnotować, że postępowanie to zostało wszczęte przez KNF zawiadomieniem z [...] grudnia 2014 r. odebranym przez skarżącą [...] stycznia 2015 r. Zdaniem Sądu oznacza to, że postępowanie zostało wszczęte przed upływem terminów wskazanych w art. 116 ust. 1 ustawy o usługach płatniczych i nie zaszły przesłanki uniemożliwiające prowadzenie tego postępowania określone w przywołanym przepisie. Jednocześnie odnosząc się do wyjaśnień skarżącej, wskazującej stan zdrowia, jako przyczynę opóźnienia w przesłaniu informacji o łącznej wartości i liczbie transakcji płatniczych wykonanych w III kwartale 2014 r., odnotować należy, że przepis art. 128 ustawy o usługach płatniczych nie przewiduje zwolnień i wyjątków od realizacji obowiązku określonego w ust. 1 pkt 1 tego artykułu, w tym w szczególności ze względu na stan zdrowia. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 2a w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o usługach płatniczych biuro usług płatniczych oznacza osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną, której ustawa przyznaje zdolność prawną, wpisaną do rejestru biur usług płatniczych, prowadzącą działalność w zakresie świadczenia usługi płatniczej polegającej na umożliwianiu wykonania transakcji płatniczych, zainicjowanych przez akceptanta lub za jego pośrednictwem, instrumentem płatniczym płatnika, w szczególności na obsłudze autoryzacji, przesyłaniu do wydawcy karty płatniczej lub systemów płatności zleceń płatniczych płatnika lub akceptanta, mających na celu przekazanie akceptantowi należnych mu środków, z wyłączeniem czynności polegających na jej rozliczaniu i rozrachunku w ramach systemu płatności w rozumieniu ustawy o ostateczności rozrachunku (acquiring). Oznacza to, że biuro usług płatniczych jest określonym rodzajem działalności gospodarczej regulowanej przepisami prawa, które przewidują określone obowiązki w związku z prowadzoną działalnością. Odnotować jednocześnie należy, że cechą działalności gospodarczej zgodnie z jej definicją zawartą w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584, z późn. zm.) jest zorganizowany charakter prowadzonej działalności. Konsekwencji powyższego zdaniem Sądu przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą odpowiada za jej prawidłową organizację, w tym zapewnienie przestrzegania obowiązujących przepisów i wypełniania ciążących na nim obowiązków, i ponosi ryzyko ich nieprawidłowej realizacji w tym również w wyniku nieprzewidzianych zdarzeń takich jak pogorszenie stanu zdrowia. Stan zdrowia nie stanowi również przesłanki miarkowania kary pieniężnej nałożonej na biuro usług płatniczych na podstawie art. 129 ust. 6 pkt 2 ustawy o usługach płatniczych. Okoliczności wpływające na wysokość kary pieniężnej nakładanej na biuro usług płatniczych określa przepis art. 105 ust. 2 w zw. z art. 129 ust. 8 ustawy o usługach płatniczych. Zgodnie z tym przepisem do czynników uwzględnianych przez KNF w toku nakładania kar pieniężnych, o których mowa w art. 129 ust. 6 pkt 2 przywołanej ustawy należą: rodzaj naruszenia, waga naruszenia, rozmiar prowadzonej działalności oraz sytuacja finansowa biura usług płatniczych. Odnotować przy tym należy, że katalog przesłanek wpływających na wysokość nałożonej kary ma charakter zamknięty, co w ocenie Sądu wyklucza możliwość miarkowania nałożonej kary ze względu na okoliczności, które stały się przyczyną wykonywania przez biuro usług płatniczych prowadzonej działalności z naruszeniem przepisów prawa. Rozpatrując skargę, Sąd stwierdził, że KNF przeprowadziła analizę rodzaju wagi naruszenia, a także przeprowadziła niezbędne ustalenia mające na celu określenie rozmiaru prowadzonej działalności i sytuacji biura usług płatniczych. Organ administracji przeanalizował przy tym stopień jasności sformułowania naruszonego obowiązku w obowiązujących przepisach oraz ustalił, że opóźnienie w przekazaniu wymaganych informacji trwało ponad 2 miesiące. KNF ustaliła w toku prowadzonego postępowania ilość transakcji dokonywanych za pośrednictwem prowadzonego przez skarżącą biura usług płatniczych oraz ich wartość, a także pozyskała informacje dotyczące jej stanu majątkowego, z uwzględnieniem kredytów zaciągniętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Nałożona kara pieniężna nie przekroczyła również limitu określonego w art. 129 ust. 6 pkt 2 ustawy o usługach płatniczych. W ocenie Sądu KNF prawidłowo ustaliła cele i funkcje nakładanej kary zarówno w zakresie prewencji ogólnej, jak i szczególnej uznając, że nałożona kara zapewni w przyszłości przestrzeganie przez skarżącą ciążących na niej obowiązków. Organ określając wysokość nałożonej kary pieniężnej, poprawnie zrównoważył stopień dolegliwości nałożonej sankcji w stosunku do możliwości finansowych skarżącej. Zdaniem Sądu odczuwalność nałożonej kary pozostaje adekwatna do rodzaju i wagi naruszonych obowiązków, rozmiaru prowadzonej działalności i sytuacji finansowej skarżącej, nie przekraczając jednocześnie jej możliwości finansowych. Rozpatrując złożoną skargę, Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógłby uzasadniać uchylenie wydanego rozstrzygnięcia. Skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz prawie czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ administracji przeprowadził również postępowanie dowodowe w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy, ustalając rozmiar prowadzonej działalności gospodarczej oraz stan majątkowy skarżącej. W ocenie Sądu wydane rozstrzygnięcia zawierają również niezbędne elementy decyzji, a KNF w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia szczegółowo wyjaśniła przesłanki, którymi kierowała się, wymierzając nałożoną karę pieniężną. Z uwagi na powyższe zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie nie doszło o naruszenia przepisów postępowania a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ani art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Biorąc powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżoną decyzję, nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.