VI SA/Wa 311/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi D.S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania omyłki pisarskiej w decyzji oddala skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: "GIF") postanowieniem z "(...)" grudnia 2017 r. nr "(...)", na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 115 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r poz. 2211; dalej: "P.f.") oraz art. 61a § 1 i § 2, art. 126 w zw. z art. 110 § 1 i art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia spółki ""(...)"" Spółka Akcyjna z siedzibą w "(...)" (dalej: "Spółka", "Skarżąca"), utrzymał w całości w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w "(...)" (dalej: "WIF") z "(...)" listopada 2017 r. znak: "(...)" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w zezwoleniu z "(...)" marca 2017 r. znak: "(...)" na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie ""(...)"" zlokalizowanej w "(...)" przy Al. "(...)" lok. "(...)" dalej: "Apteka"), wydanym na rzecz przedsiębiorcy "(...)" Spółka Akcyjna z siedzibą w "(...)". Decyzją z "(...)" marca 2017 r. WIF udzielił Spółce zezwolenia na prowadzenie Apteki. W piśmie z 16 sierpnia 2017 r., Spółka wniosła do WIF o sprostowanie w treści przedmiotowego zezwolenia oczywistej omyłki pisarskiej poprzez usunięcie sformułowania: "oraz Krajowym Rejestrze Sądowym dotyczących wspólników oraz organów podmiotu" w części zezwolenia stanowiącej "Podstawowe warunki prowadzenia apteki". W ocenie Spółki, omyłka pisarska polegała na zawarciu w treści decyzji powyższego sformułowania mimo braku postawy prawnej dla WIF do nałożenia takiego obowiązku. Postanowieniem z "(...)" września 2017 r. WIF odmówił sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w zezwoleniu z "(...)" marca 2017 r., wyjaśniając, że sprostowanie może odnosić się tylko do tych elementów, które faktycznie w decyzji istniały, a jedynie zostały błędnie wyrażone. Sprostowanie nie może prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia, czy ponownego rozstrzygnięcia w sposób odmienny od pierwotnego. 23 października 2017 r., ponownie wpłynął do WIF wniosek Spółki o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji z "(...)" marca 2017 r. poprzez usunięcie w treści zezwolenia sformułowania "oraz Krajowym Rejestrze Sądowym dotyczących wspólników oraz organów podmiotu" w części zezwolenia "Podstawowe warunki prowadzenia apteki". Postanowieniem z "(...)" listopada 2017 r. WIF odmówił wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania oczywistej omyłki w zezwoleniu z 9 marca 2017 r. na prowadzenie Apteki. W uzasadnieniu WIF wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W postępowaniu administracyjnym istnieje zakaz orzekania w tej samej sprawie ponownie, co wynika z zasady trwałości decyzji administracyjnych i faktu, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. decyzja wydana w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną jest nieważna. Pismem z 4 grudnia 2017 r. Spółka wniosła do GIF zażalenie na postanowienie WIF z "(...)" listopada 2017 r. W ocenie Spółki, zasada powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) ogranicza się w postępowaniu administracyjnym wyłącznie do decyzji administracyjnych rozstrzygających sprawę administracyjną co do istoty i nie rozciąga się na postanowienia. Zdaniem Spółki, wniosek z 19 października 2017 r. o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej powinien zostać rozpoznany na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. Ponadto, zgodnie ze stanowiskiem Spółki, ubiegając się o zezwolenie na prowadzenie apteki, nie ma obowiązku do przedłożenia wypisu z KRS, stąd należy wyprowadzić wniosek, że obowiązek aktualizacji zezwolenia nie obejmuje danych podlegających ujawnieniu w KRS, a organ zezwalający nie dysponuje podstawą prawną do nałożenia takiego obowiązku w treści zezwolenia. Spółka powołała się na art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, podkreślając, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Spółka podkreśliła również, że w świetle art. 37ar P.f. przedsiębiorca jest obowiązany zgłaszać organowi zezwalającemu wszelkie zmiany danych określonych w zezwoleniu, z kolei dane dotyczące wspólników oraz członków organów podmiotu prowadzącego aptekę nie należą do tej kategorii informacji. Co więcej( Spółka utrzymywała, że sporna treść decyzji naruszyła art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm., dalej: "u.s.d.g."), który stanowi, że właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa. Spółka powołała się również na zarządzenie wprowadzające ogólnopolską "Procedurę udzielania zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej" ("(...)", która nie przewiduje możliwości obligowania podmiotów do podawania danych ujawnionych w KRS. Nadto, Spółka zwróciła uwagę organu na zasadę jawności KRS, dzięki której organ zezwalający może samodzielnie monitorować zmiany danych adresata zezwolenia, które na mocy przepisów o KRS podlegają ujawnieniu w publicznym i jawnym rejestrze. GIF uznał, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Powołując się na treść art. 61a § 1 K.p.a., GIF wyjaśnił, że zawarte w tym przepisie pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn", z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, utożsamia się w orzecznictwie z okolicznościami, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. GIF wyjaśnił również, że zasada trwałości decyzji administracyjnych, wynikająca z treści art. 16 K.p.a. znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 110 § 1 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Brak jest analogicznego przepisu, odnoszącego się do postanowień, które co do zasady dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy. Niemniej, z powyższych informacji nie można wyprowadzić wniosku, iż organ administracji publicznej zobowiązany jest do wydawania postanowień w sprawach tożsamych podmiotowo oraz przedmiotowo (w tym samym stanie faktycznym i prawnym) z tymi, które zostały rozpoznane uprzednio. Do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, 107 § 2-5 oraz art. 109-113 K.p.a., a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień, określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159 K.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a., wydaje się postanowienie. Zasada trwałości decyzji administracyjnych została pośrednio rozszerzona na rozstrzygnięcia wydane w formie postanowienia. GIF podkreślił, że w kwestii związania organu administracyjnego doręczonym lub ogłoszonym postanowieniem odesłanie do art. 110, zawarte w art. 126, musi być stosowane wprost, bez żadnych zmian lub modyfikacji. W związku z powyższym GIF stwierdził, że postanowienie WIF z "(...)" listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w zezwoleniu odpowiadało prawu. Wnioski o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji, które wpłynęły do WIF 28 sierpnia 2017 oraz 23 października 2017 r. były tożsame w zakresie podmiotowym i przedmiotowym. Wniosek z 28 sierpnia 2017 r. został rozpoznany merytorycznie przez WIF postanowieniem z "(...)" września 2017 r. doręczonym Stronie 2 października 2017 r. Gdyby organ pierwszej instancji wydał postanowienie rozpoznające merytorycznie wniosek z 23 października 2017 r., byłoby ono dotknięte nieważnością, stosownie do postanowień art. 113 § 1 w zw. z art 126 i art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. GIF potwierdził prawidłowość postępowania organu pierwszej instancji, który uznał, że w przedmiotowej sprawie postępowanie nie mogło być wszczęte z powodu "innych uzasadnionych przyczyn" o czym stanowi art. 61a § 1 K.p.a. Pismem z 26 stycznia 2018 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie GIF z "(...)" grudnia 2017 r., wnosząc o jego uchylenie wraz z postanowieniem je poprzedzającym. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie przez GIF zebranego materiału dowodowego skutkującego odmową sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w zezwoleniu na prowadzenie Apteki, 2) art. 113 § 1 K.p.a. poprzez odmowę sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w zezwoleniu na prowadzenie Apteki, 3) art. 102 P.f. w związku z art. 6 ust. 2 u.s.d.g. poprzez rozszerzenie treści zezwolenia na prowadzenie Apteki o element niewynikający z przepisów powszechnie obowiązujących. Odnosząc się do stanowiska GIF zawartego w zaskarżonym postanowieniu Spółka podała, że treść zezwolenia na prowadzenie apteki reguluje art. 102 P.f., który nie wymienia zobowiązania podmiotu prowadzącego aptekę do zgłaszania organowi zezwalającemu aktualizacji danych podlegających ujawnieniu w KRS. GIF, mając na celu ustalenie jednolitych zasad postępowania Wojewódzkich Inspektorów Farmaceutycznych wydał zarządzenie wprowadzające ogólnopolską "Procedurę udzielania zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej". Zgodnie z zarządzeniem GIF, pod pojęciem "podstawowych warunków prowadzenia apteki" należy rozumieć kwestie związane stricte z wykonywaniem zadań apteki. Zgodnie z podanym zarządzeniem GIF, do podstawowych warunków prowadzenia apteki nie należy zobowiązanie podmiotu do zgłaszania organowi zezwalającemu aktualizacji danych podlegających ujawnieniu w KRS. Spółka zauważyła, że prawny obowiązek aktualizacji danych podmiotu prowadzącego aptekę względem organu zezwalającego wynika z art. 37ar P.f., w myśl którego przedsiębiorca jest obowiązany zgłaszać organowi zezwalającemu wszelkie zmiany danych określone w zezwoleniu. Po analizie art. 102 P.f., Skarżąca doszła do wniosku, że wśród danych określonych w zezwoleniu nie znajdują się dane dotyczące wspólników oraz członków organów podmiotu prowadzącego aptekę. Wnioskując a contrario należało zatem przyjąć, że obowiązek aktualizacyjny nie obejmuje tych danych, podlegających ujawnieniu w KRS. Obok obowiązku zgłaszania zmian przewidzianego w art. 37ar P.f., na spółce prowadzącej aptekę ciąży obowiązek składania również wniosku o zmianę zezwolenia. Co istotne, taki wniosek powinien być złożony nie tylko w przypadku zmiany danych określonych w zezwoleniu, lecz także w przypadku zmiany danych w złożonej dokumentacji. Wynika to z treści art. 59 w zw. z art. 49 ust. 2 u.s.d.g. W myśl art. 59 u.s.d.g. przedsiębiorca jest obowiązany zgłaszać organowi koncesyjnemu wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 49, w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Ani na postawie art. 49 u.s.d.g., ani na podstawie ww. przepisów Prawa farmaceutycznego spółka, ubiegając się o zezwolenie na prowadzenie apteki nie jest obowiązana do przedłożenia wypisu z KRS, stąd należy wyprowadzić wniosek, że obowiązek aktualizacji zezwolenia nie obejmuje danych podlegających ujawnieniu w KRS, a organ zezwalający nie dysponuje podstawą prawną do nałożenia takiego obowiązku w treści zezwolenia. Skarżąca zaznaczyła, że w sprawie fundamentalne znaczenie ma art. 6 ust. 2 u.s.d.g., który stwierdza, że "właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa". Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że praktyka WIF polegająca na zobligowaniu przedsiębiorców do podawania informacji niewymaganych przez przepisy prawa jest nielegalna i narusza zasadę praworządności. Dlatego, zdaniem Spółki, umieszczenie przez WIF w treści Zezwolenia sformułowania o treści "oraz Krajowym Rejestrze Sądowym dotyczących wspólników oraz organów podmiotu" przy braku jakiejkolwiek podstawy prawnej do umieszczania takiego postanowienia w treści zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej należy traktować jako oczywistą omyłkę pisarską. Skarżąca podniosła, że zasada powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) ogranicza się w postępowaniu administracyjnym wyłącznie do decyzji administracyjnych rozstrzygających sprawę administracyjną co do istoty. Res iudicata nie rozciąga się na postanowienia. Kodeks postępowania administracyjnego wprost wskazuje, które przepisy odnoszące się do decyzji należy stosować odpowiednio do postanowień. Zgodnie z art. 126 K.p.a. - do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu - do postanowień nie stosuje się odpowiednio art. 16 K.p.a. - to jest zasady trwałości decyzji administracyjnych. W związku z tym nie sposób było uznać, zdaniem Spółki, że pierwotne postanowienie WIF zostało objęte zasadą powagi rzeczy osądzonej, co skutkowało niemożnością ponownego wszczęcia postępowania w sprawie sportowania oczywistej omyłki pisarskiej przez WIF. Skarżąca podkreśliła, że GIF dokonał błędnego utożsamienia dwóch instytucji - trwałości decyzji administracyjnej oraz związania organu administracji publicznej decyzją administracyjnej. W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające nie naruszają przepisów prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Przedmiotem skargi jest postanowienie GIF z "(...)" grudnia 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w zezwoleniu z "(...)"marca 2017 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, która zgodnie z wyjaśnieniem zawartym we wniosku Skarżącej z 19 października 2017 r. "o sprostowanie oczywistej omyłki w decyzji" polegała na umieszczeniu w zezwoleniu sformułowania, zgodnie z którym: "Przedsiębiorca obowiązany jest zgłaszać organowi zezwalającemu wszelkie zmiany danych określonych w [...] Krajowym Rejestrze Sądowym dotyczących wspólników oraz organów podmiotu ..." mimo, jak podała Skarżąca, braku podstawy prawnej dla WIF do złożenia takiego obowiązku. Przystępując do oceny prawidłowości wydanego orzeczenia należy rozstrzygnąć kwestię instytucji res iudicata, która zdaniem Spółki, nie rozciąga się na postanowienia. Z akt sprawy wynika, że Spółka pismem z 16 sierpnia 2017 r. wniosła o sprostowanie oczywistej omyłki w zezwoleniu z "(...)" marca 2017 r. Postanowieniem z "(...)" września 2017 r. WIF, powołując się na art. 126 i art. 113 § 1 i § 3 K.p.a. odmówił sprostowania oczywistej omyłki poprzez usunięcie z treści zezwolenia, w części "Podstawowe warunki prowadzenia apteki" w pkt 6 sformułowania "oraz Krajowym Rejestrze Sądowym, dotyczących wspólników oraz organów podmiotów". Postanowienie doręczono Spółce 2 października 2017 r. Pismem z 19 października 2017 r. Strona przedłożyła ponowny wniosek o sprostowanie ww. zezwolenia, powielając argumenty zawarte we wniosku z 16 sierpnia 2017 r., zaznaczając, że jest to wniosek odrębny od poprzedniego oraz zastrzegając, że żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie ustanawia zasady rzeczy osądzonej w stosunku do postanowienia w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki. Zgodnie z art. 110 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 126 K.p.a. powyższy przepis znajdzie zastosowanie do postanowień wydanych w niniejszej sprawie. Odwołanie się do art. 110 K.p.a. wywołuje skutek w postaci związania organu administracji publicznej wydającego postanowienie od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia. Postanowienie z "(...)" września 2017 r. doręczono Skarżącej 2 października 2017 r. Strona nie wniosła zażalenia na to postanowienie. Stało się więc ono ostateczne. W tym miejscu należy zauważyć, że "Nowelizacja art. 126 pośrednio wpływa na zakres stosowania zasad ogólnych ustanowionych w art. 16 § 1 i § 2, kształtując trwałość postanowień podobnie jak decyzji administracyjnych" (Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, , Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016 r., str. 568). Dodać należy, że w świetle art. 113 § 3 K.p.a., na postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia służy zażalenie. Oznacza to, że zgodnie z art. 126 K.p.a., do postanowienie w sprawie sprostowania stosuje się odpowiednio m.in. art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., wynika natomiast, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. W świetle tej regulacji, organ ponownie rozpoznając merytorycznie wniosek strony o sprostowanie spornej w niniejszej sprawie omyłki, wydałby postanowienie dotknięte wadą nieważności, wymienioną w cyt. art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe i fakt, że wnioski o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej w zezwoleniu z "(...)" marca 2017 r., które wpłynęły do WIF 28 sierpnia 2017 oraz 23 października 2017 r. były tożsame w zakresie podmiotowym i przedmiotowym, WIF zasadnie odmówił wszczęcia postępowania, uznając, że Strona złożyła wniosek dotyczący tożsamej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej., zaś GIF prawidłowo utrzymał w mocy to postanowienie, albowiem w myśl art. 61a § 1 K.p.a organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy postępowanie z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, do których należy zaliczyć np. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją, w niniejszej sprawie postanowieniem (Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016 r., str. 352). Sąd stwierdza, że zarzuty podniesione w skardze są niezasadne, ponieważ nie dotyczą kwestii rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem, jak i postanowieniem I instancji. Z powyższych względów, uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.