VI SA/Wa 3113/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia nr 2 przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu radcowskiego, który został przeprowadzony w dniach [...] marca 2015 r. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania od uchwały w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego oddala skargę w całości Komisja Egzaminacyjna Nr [...] do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2015 r. z siedzibą w Warszawie w dniu [...] marca 2015 r. podjęła uchwałę nr [...] stwierdzając, że A. K. (dalej "skarżąca") uzyskała negatywny wynik z egzaminu radcowskiego.  Uchwała została przesłana do skarżącej przesyłką pocztową, nadaną w dniu 17 kwietnia 2015 r. na adres: ul. [...]. Przesyłka, nie została odebrana. Jak wynika z adnotacji zamieszczonych przez operatora pocztowego na kopercie, w dniu 20 kwietnia 2015 r. zastano "mieszkanie zamknięte". Natomiast przy dacie 5 maja 2015 r. naniesiono informację "Zwrot nie podjęto w terminie". W dniu 22 maja 2015 r. wpłynęło do Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej Nr [...] do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2015 r. z siedzibą w W., pismo skarżącej z dnia 18 maja 2015 r., zatytułowane "Wniosek o doręczenie Uchwały Komisji Egzaminacyjnej" oraz odwołanie od uchwały Komisji Egzaminacyjnej Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., sporządzone w dniu 18 maja 2015 r. Pisma zostały wysłane pocztą w dniu 19 maja 2015 r. We wniosku z dnia 18 maja 2015 r. zdająca wniosła o doręczenie jej powołanej wyżej uchwały. Wyjaśniła, że nie otrzymała uchwały, a o jej treści dowiedziała się dzwoniąc do Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. Podniosła, również że w okresie końca kwietnia nie dotarło do niej żadne awizo dotyczące przesyłki z Okręgowej Izby Radców Prawnych. Zgodnie z notatką sporządzoną przez M. P. - kierownika Działu Ewidencji aplikantów radcowskich Okręgowej Izby Radców Prawnych w W., uchwała ta została doręczona osobiście skarżącej, podczas jej wizyty w Izbie w dniu 27 maja 2015 r. W aktach sprawy znajduje się również zwrotne potwierdzenie odbioru, na którym jest czytelny podpis zdającej A. K. oraz data 27 maja 2015 r. W dniu 15 czerwca 2015 r., wpłynęło do Komisji Egzaminacyjnej Nr [...] do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2015 r. z siedzibą w W., kolejne odwołanie skarżącej od uchwały Nr [...] r. z dnia [...] marca 2015 r., sporządzone z datą 9 czerwca 2015 r. Odwołanie zostało wysłane pocztą w dniu 11 czerwca 2015 r. Komisja Egzaminacyjna II stopnia Nr [...] przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu radcowskiego, który został przeprowadzony w dniach 11-13 marca 2015 r. postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...] stwierdził, że odwołanie skarżącej od uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2015r. Komisji Egzaminacyjnej Nr [...] do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2015 r. z siedzibą w W., w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego, zostało złożone z uchybieniem terminu. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie z dnia [...] września 2015 r., nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tj. nieprzeprowadzenie w sposób rzetelny, wyczerpujący i kompletny postępowania dowodowego dotyczącego ustalenia, czy nastąpiło doręczenie zastępcze uchwały w dniu 4 maja 2015 r., co skutkowało poniesieniem przez skarżącą szkody w postaci niemożności odwołania się od uchwały Komisji Egzaminacyjnej, 2) art. 8 i 9 k.p.a. poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie oraz brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego o rozstrzygnięciu kwestii doręczenia uchwały wysłanej listem poleconym w dniu 17 kwietnia 2015 r., co skutkowało poniesieniem przez skarżącą szkody w postaci niemożności odwołania się od uchwały Komisji Egzaminacyjnej, 3) art. 14 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie tj. przyjęcie, że telefoniczne poinformowanie skarżącej o możliwości odebrania uchwały oraz faktyczne wydanie skarżącej egzemplarza tej uchwały jest odpowiedzią na wniosek skarżącej z dnia 18 maja 2015 roku, podczas gdy brak pisemnej odpowiedzi ze strony organu spowodował stan niepewności co do daty skutecznego doręczenia uchwały i obowiązującego skarżącą terminu do wniesienia odwołania, 4) art. 14 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, tj. przyjęcie, że telefoniczne poinformowanie skarżącej o możliwości odebrania uchwały Komisji Egzaminacyjnej oraz faktyczne wydanie jej egzemplarza tej uchwały jest jasną odpowiedzią na wniosek skarżącej z dnia 18 maja 2015 r., a także może być traktowane jako sprawa, którą można załatwić ustnie, a dodatkowo za takim załatwieniem sprawy przemawia interes skarżącej jako strony postępowania, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przyjęcie, że odwołanie od uchwały Komisji Egzaminacyjnej zostało złożone w prawem przewidzianym terminie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem skargi jest postanowienie z dnia [...] września 2015 r., nr [...] Komisji Egzaminacyjnej II stopnia Nr [...] przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu radcowskiego, który został przeprowadzony w dniach 11-13 marca 2015 r. stwierdzające, że odwołanie skarżącej od uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2015 r. z siedzibą w W., w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego, zostało złożone z uchybieniem terminu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 366 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 223, dalej "u.r.p.") uchwałę o wyniku egzaminu komisja egzaminacyjna doręcza zdającemu. W myśl art. 368 ust. 1 u.r.p., od uchwały o wyniku egzaminu radcowskiego zdającemu przysługuje odwołanie do Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości w terminie 14 dni od dnia otrzymania uchwały. Stosownie do 368 ust. 12 u.r.p. do postępowania przed komisją odwoławczą stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić dopiero po wydaniu uchwały przez organ pierwszej instancji i wniesieniu odwołania od tej uchwały przez uprawniony do tego podmiot w czternastodniowym terminie. Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ukształtowane na tle przepisu art. 134 k.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania: przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji (uchwały), która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Niedopuszczalne jest również odwołanie od decyzji (uchwały) wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). Natomiast podstawą faktyczną do wydania w trybie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest okoliczność, że strona postępowania wniosła odwołanie po upływie określonego w art. 368 ust. 1 u.r.p. czternastodniowego terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia, obliczanego od dnia doręczenia jej uchwały. Organ, aby stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, obowiązany jest - z zachowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 w związku z art. 126 k.p.a. - ustalić datę doręczenia stronie aktu administracyjnego, od którego wnoszony jest ten środek oraz datę jego wniesienia. O uchybieniu terminu do złożenia odwołania można mówić tylko wówczas, gdy termin ten rozpoczął swój bieg, a więc od daty prawidłowego doręczenia decyzji (uchwały). Ustawodawca, łącząc określone skutki prawne ze skutecznym doręczeniem pisma stronie (m.in. rozpoczęcie biegu terminu określonego w art. 368 ust. 1 u.r.p.), przewidział jednocześnie określone zasady doręczania pism przez organ administracji publicznej. Zasady te regulują przepisy rozdziału 8 "Doręczenia" Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 k.p.a.). Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.). Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 k.p.a.) W razie niemożności doręczenia pisma w ww. sposób, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 k.p.a.). W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania (art. 43 k.p.a.). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a., operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.), natomiast zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Zasadniczą kwestią, wymagającą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, było zatem określenie daty skutecznego doręczenia skarżącej uchwały o wyniku egzaminu radcowskiego. Ocena skuteczności czynności doręczenia ma bowiem istotne znaczenie dla ustalenia, czy odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie, czy też z jego uchybieniem, jak stwierdził to organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu. Z akt sprawy wynika, że uchwała organu pierwszej instancji została przesłana do skarżącej przesyłką pocztową, nadaną w dniu 17 kwietnia 2015 r. na adres: [...]. Przesyłka ta nie została odebrana. Na kopercie, w której przesłano ww. uchwałę, brak informacji o powtórnym awizowaniu przesyłki. W ocenie Sądu aby uznać, że w niniejszej sprawie doręczenie nastąpiło w drodze fikcji prawnej doręczenia, tj. na zasadach określonych regulacją przepisu art. 44 k.p.a., muszą zostać spełnione wszystkie warunki, określone w tym przepisie, tzn. pozostawienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, w przypadku niepodjęcia w powyższym terminie przesyłki - pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Wobec braku informacji o powtórnym awizowaniu przesyłki należy stwierdzić, że przesyłka ta nie została prawidłowo doręczona, tym bardziej, że skarżąca w piśmie z dnia 18 maja 2015 r. zauważyła, że żadnego awiza nie otrzymała. W myśl art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej palcówce pocztowej operatora publicznego. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła dwa odwołania, pierwsze nadała w palcówce pocztowej operatora publicznego w dniu 19 maja 2015 r. (sporządzane z datą 18 maja 2015 r.), natomiast drugie nadała w dniu 11 czerwca 2015 r. (sporządzone z datą 9 czerwca 2015 r.). Sąd stwierdza, że pierwsze odwołanie (tj. odwołanie z dnia 19 maja 2015 r.) jest nieskuteczne, albowiem zostało ono wniesione przed doręczeniem skarżącej uchwały organu pierwszej instancji. Odwołanie to nie mogło więc uruchomić procedury odwoławczej, gdyż uchwała o wyniku egzaminu, wobec jej nieskutecznego doręczenia za pośrednictwem poczty nie weszła do obrotu prawnego (por. uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 13 października 1997 r., sygn. akt FPK 13/97, ONSA 1998/1/7). Sąd wyjaśnia, że podobne konsekwencje przedwczesnego uruchomienia środka zaskarżenia przewidują przepisy regulujące postępowanie sądowe. W postanowieniu z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 721/12 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest dopuszczalne wyprzedzające dokonanie czynności procesowej. Wniesienie skargi przed doręczeniem uchwały podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie rodzi skutków prawnych. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1067/07. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że datą skutecznego doręczenia uchwały o wyniku egzaminu radcowskiego jest dzień osobistego odbioru uchwały przez skarżącą, tj. 27 maja 2015 r. Oznacza to, że termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg w dniu 28 maja 2015 r. i upłynął z dniem 10 czerwca 2015 r. Skarżąca w niniejszej sprawie wniosła odwołanie w dniu 11 czerwca 2015 r. (data stempla pocztowego), a więc z jednodniowym uchybieniem terminu określonego w art. 368 ust. 1 u.r.p. W związku z powyższym jedynym prawidłowym w tej sytuacji rozstrzygnięciem organu odwoławczego było zgodnie z art. 134 k.p.a. stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od uchwały o wyniku egzaminu radcowskiego. Oznacza to, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów, w związku z czym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. winna ulec oddaleniu.