VI SA/Wa 314/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. K.i S. K. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany koncesji oddala sprzeciw Decyzją z dnia [...] marca 2020r. Marszałek Województwa [...] działając na podstawie art. 36 ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064) oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej i innych ułatwieniach związanych z sukcesją przedsiębiorstw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1629 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 24.07.2020r. złożonego przez spółkę Kopalnie Kruszyw [...] s.c. [...]: zmienił koncesję udzieloną decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...].10.2010 r., znak: [...] na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego (piasku) [...], A. K. zamieszkałemu w [...] i przeniesioną decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...].07.2012 r., znak: [...] na rzecz S. K. i A. K. działających w ramach spółki cywilnej pod nazwą Kopalnie Kruszyw [...] Spółka Cywilna [...] z siedzibą: [...], w ten sposób, że w miejsce dotychczasowego przedsiębiorcy wpisano: "udzielam Panu A. K. zamieszkałemu: [...] wpisanemu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (REGON: [...], NIP: [...]) i Panu S. K. - zarządcy sukcesyjnemu S. K. w spadku, wpisanemu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (REGON: [...], NIP: [...]), prowadzącym działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej pod nazwą Kopalnie Kruszyw [...] s.c. z siedzibą [...] (REGON [...], numer NIP [...]), koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego (piasku) ze złoża [...] położonego w rejonie miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]." Pozostała treść decyzji nie ulega zmianie. Od powyższej decyzji J. K. wniosła odwołanie. Zaskarżyła nim w całości ww. decyzję i zarzuciła jej naruszenie następujących przepisów: 1) art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej i innych ułatwieniach związanych z sukcesją przedsiębiorstw (dalej: "u.z.s.), poprzez jego niezastosowanie pomimo złożenia przez wnioskodawcę wniosku w trybie art. 38 ust. 1 u.z.s., co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji pomimo braku ustalenia czy: a) są spełnione warunki do uzyskania tej decyzji określone w odrębnych przepisach, b) zarządca sukcesyjny przedłożył dokumenty potwierdzające spełnienie ww. warunków; 2) art. 39 ust. 1 u.z.s., poprzez jego niezastosowanie pomimo braku spełnienia wymogów, o których mowa w art. 38 ust 2; 3) art. 36 ust. 9 p.g.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zarządca sukcesyjny, w rozumieniu przepisów u.z.s., wstąpił w prawa wynikające z decyzji (koncesji na wydobycie kruszyw naturalnych) w miejsce zmarłego przedsiębiorcy i zmiana decyzji (koncesji na wydobycie kruszyw naturalnych) polegać może wyłącznie na zmianie w treści decyzji nazwy przedsiębiorcy, podczas gdy zarządca sukcesyjny jest tylko zastępcą właścicieli przedsiębiorstwa w spadku i do niego stosuje się przepisy art. 38 i in. u.z.s; 4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezażądanie od wnioskodawcy dokumentów określonych w art. 38 ust. 2 pkt 2 u.z.s., co skutkowało nieprzeprowadzeniem postępowania dowodowego w całości a w konsekwencji brakiem ustalenia prawidłowego stanu faktycznego niezbędnego do wydania właściwej decyzji na skutek wniosku, o którym mowa w art. 38 ust. 1 u.z.s.; 5) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia pani J. K. czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności, przed wydaniem decyzji brak zapewnienia możliwości zapoznania się z zebranym materiałem w sprawie skutkującym brakiem umożliwienia pani K. wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co skutkowało wydaniem decyzji z pominięciem wytycznych wskazanych w art. 38 ust. 2 u.z.s. na które pani J. K. zwróciłaby uwagę; 6) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób. W oparciu o powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Marszałkowi Województwa [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020r. Minister Klimatu i Środowiska działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. K. od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie zmiany koncesji udzielonej decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...].10.2010 r. znak: [...] na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego (piasku) [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza akt sprawy pozwala przyjąć, że Marszałek Województwa [...] wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r. zmieniającą koncesję tego organu na wydobywanie kruszywa naturalnego (piasku) ze złoża [...] uchybił dyspozycji zawartej w art. 7, 10, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a., przy czym uchybienie to, nie mogło zostać uznane za nieistotne, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach kompetencji organu odwoławczego wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a. Pismem z dnia 26 stycznia 2021 r. A. K. i S. K. wnieśli do WSA w Warszawie sprzeciw od powyższej decyzji, której zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 2 i art. 42 ust. 2 u.z.s. poprzez błędne przyjęcie, że organ I instancji połączył dwa odrębne mechanizmy (potwierdzenia i przeniesienia) w jeden, co jest niezgodne z intencją ustawodawcy podczas gdy organ wydał decyzję tylko i wyłącznie na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawa geologicznego i górniczego poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie organ nie ustalał spełnienia przez zarządcę sukcesyjnego warunków określonych w niniejszym przepisie podczas gdy organ I instancji zobowiązywał wnioskodawców do przedłożenia stosownej dokumentacji i badał spełnienie warunków przez zarządcę sukcesyjnego do wydania decyzji potwierdzającej możliwość wykonywania przez niego koncesji, 3) naruszenie dyspozycji art. 7, 10 § 1, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ I instancji uchybił dyspozycji zawartej w ww. przepisach, przy czym uchybienie to nie mieści się w granicach kompetencji organu odwoławczego wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a. podczas gdy organ I instancji nie naruszył ww. przepisów procedury administracyjnej; 4) obrazę przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie niniejszego przepisu i uchylenie decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia podczas gdy decyzja wydana przez organ I instancji jest prawidłowa; 5) obrazę przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie niniejszego przepisu i uchylenie decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2020r. oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia podczas gdy decyzja organu I instancji jest prawidłowa i powinna być utrzymana w mocy. Mając powyższe na względzie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze. zm., dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Jak sanowi art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sprzeciw wniesiony przez skarżących nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ orzeczenie organu odwoławczego, oceniane pod kątem wystąpienia wyżej wskazanych przesłanek, jest prawidłowe. Jak już wyżej wskazano, organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydaje decyzję procesową, a więc taką, w której nie zajmuje stanowiska merytorycznego, czyli nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty, a jedynie uchyla nieprawidłową (w ocenie organu odwoławczego) decyzję, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe. W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią (art. 64e p.p.s.a.) było zatem zbadanie przez Sąd poprawności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane, jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Minister Klimatu i Środowiska wskazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny, kluczowy wpływ na jej rozstrzygnięcie, a powyższa wada postępowania jest skutkiem naruszenia przez organ I instancji podstawowych zasad tego postępowania, wyrażonych w art. 7 i 9 k.p.a. Organ I instancji wobec wniosku opartego na art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej i innych ułatwieniach związanych z sukcesją przedsiębiorstw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1629 ze zm. dalej jako "u.z.s.") pozbawionego dokumentów, o których mowa w art. 38 ust. 2 u.z.s. powinien w toku postępowania w I instancji wezwać wnioskodawców o ich uzupełnienie, w szczególności dokumentów, o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064, dalej jako "p.g.g."), potwierdzających istnienie: 1) prawa do korzystania z informacji geologicznej, jakie w zakresie niezbędnym do prowadzenia zamierzonej działalności przysługuje wnioskodawcy oraz kopii decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną; 2) prawa przysługującego wnioskodawcy do nieruchomości gruntowej, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność w zakresie wydobywania kopaliny metodą odkrywkową, lub dowód przyrzeczenia jej ustanowienia. Organ podkreślił, że nieuzupełnienie tych dokumentów w toku postępowania w I instancji powinno skutkować wydaniem decyzji w trybie art. 39 ust. 1 u.z.s. - odmowa potwierdzenia możliwości jej wykonywania przez zarządcę sukcesyjnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że opisanych wyżej uchybień organu I instancji nie mógł uzupełnić organ odwoławczy, bowiem w niniejszej sprawie należy w całości przeprowadzić postępowanie dowodowe (respektując zasady zawarte w art. 6, 7, 9 i 77 k.p.a.) koncentrując się na uzyskaniu dowodów, o których mowa w art. 26 ust. 2 p.g.g. (prawo do korzystania z informacji geologicznej i prawa do nieruchomości gruntowej, w granicach której ma być wykonywana działalność w zakresie wydobywania kopalin metodą odkrywkową, lub dowód przyrzeczenia jej ustanowienia), czego organ I instancji w ogóle nie zbadał. Skoro są to dokumenty decydujące o potwierdzeniu możliwości wykonywania koncesji przez zarządcę sukcesyjnego, to nie można ich uzupełniająco wyjaśnić w toku postępowania odwoławczego, bowiem prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać wyjaśniony w uzupełniającym postępowaniu dowodowym przed organem odwoławczym. Dowody jakie należy przeprowadzić w sprawie warunkują bowiem możliwość potwierdzenia wykonywania koncesji przez zarządcę sukcesyjnego, albo o odmowie potwierdzenia możliwości wykonywania tego prawa, zatem nie można ich uznać za uzupełniające. Punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest bowiem wyjaśnienie wątpliwości co do stanu faktycznego. Dodatkowo Minister zauważył, że uchybieniem organu I instancji przemawiającym za uchyleniem ww. decyzji marszałka było naruszenia zasady wysłuchania stron, co słusznie zarzucono w odwołaniu. Tym samym stwierdzić trzeba, iż Minister Klimatu i Środowiska zasadnie wyeliminował z obrotu prawnego ww. decyzję Marszałka Województwa [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po analizie akt sprawy stwierdza, że organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W takim stanie sprawy nie było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 § 1 k.p.a. Wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy wymaga poprawnego przeprowadzenia postępowania. W sytuacji więc, kiedy takie postępowanie nie było przez organ I instancji przeprowadzone, nie mogła mieć zastosowania dyspozycja art. 136 § 1 k.p.a. Skoro bowiem nie ma czego uzupełniać, gdyż postępowanie w trym zakresie nie zostało przez Marszałka Województwa [...] przeprowadzone, to z natury rzeczy art. 136 § 1 k.p.a. zastosowania nie ma. Zaznaczyć przy tym trzeba, że zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego brak jest podstaw do dokonania przez Sąd jej oceny merytorycznej, zwłaszcza w zakresie okoliczności faktycznych i prawnych, które nie zostały wyjaśnione. Na uwzględnienie nie zasługują zarzuty zawarte w sprzeciwie Nie naruszono również art. 107 § 3 k.p.a. bowiem zaskarżona decyzja kasatoryjna zawiera bardzo szczegółowe uzasadnienie, oraz wytyczne dla organu I instancji. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.