VI SA/Wa 3159/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lipca 2016 r. sprawy ze skargi W. W. i R. J. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżących W. W. i R. J. kwotę 100 (słownie stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. W. i R. J. (dalej też jako skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 roku nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] nakładającej na skarżących karę pieniężną w kwocie 15 000 złotych. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U z 2016 r. poz. 23 – dalej też jako k.p.a.). Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym: [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] nałożył na skarżących karę pieniężną w kwocie 15 000 złotych. W dniu 16 września 2015 roku W. W. i R. J. złożyli odwołanie od powyższej decyzji skierowane do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] października 2015 roku nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. została doręczona skarżącym w dniu 31 sierpnia 2015 roku. W związku z powyższym termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 14 września 2015 r. Tymczasem skarżący wnieśli odwołanie w dniu 16 września 2015 r. Tym samym uchybili terminowi do wniesienia odwołania. Jednocześnie organ podkreślił, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia odwołania. Na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 roku nr [...] W. W. i R. J. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podnieśli, że osoba odpowiedzialna za wysyłanie korespondencji spółki uległa wypadkowi, dlatego termin do wniesienia odwołania został uchybiony. W konsekwencji skarżący wnieśli o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Istotnym jest, że ocena dokonywana jest przez sąd administracyjny według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2016 roku, poz. 718, ze zm.; zwaną dalej "p.p.s.a."). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nakładającej na skarżących karę pieniężną w kwocie 15 000 złotych. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Podkreślenia jednakże wymaga, że wydanie orzeczenia w trybie art. 134 k.p.a. kończącego postępowanie w sprawie winno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami w zakresie prawidłowości i daty doręczenia stronie skarżonego rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2012 r. VII SA/Wa 947/11 LEX nr 1121796). Tylko bowiem doręczenie dokonane zgodnie z przepisami rozdziału 8 działu I k.p.a. pozwala na uznanie, iż rozpoczął bieg termin do złożenia odwołania. Zatem w ramach badania terminowości złożenia odwołania organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności dokonać ustaleń w kwestii prawidłowości doręczenia, aby określić jednoznacznie datę początku biegu i końca terminu odwoławczego. Dopiero w następnej kolejności powinien ustalić datę wniesienia odwołania celem weryfikacji zachowania przez stronę terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu analiza postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w celu ustalenia, czy skarżący złożyli odwołanie w terminie, nie pozwala na uznanie za prawidłowe stanowiska organu, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uzasadnia konkluzję o uchybieniu terminu. Jak już wyżej wspomniano kwestia doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym została szczegółowo uregulowana w Rozdziale 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529 oraz z 2015 r. poz. 1830), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Powyższy przepis wskazuje, iż elementem doręczenia pisma w postępowaniu administracyjnym jest pokwitowanie jego odbioru. Przez pokwitowanie należy rozumieć potwierdzenie doręczenia pisma przez odbierającego pismo swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia (art. 46 § 1 K.p.a.). Własnoręczny podpis odbierającego pismo potwierdza nie tylko jego odbiór, ale i datę doręczenia; wskazanie przez odbierającego daty doręczenia jest najlepszą rękojmią, że data ta jest zgodna z rzeczywistością (patrz. A.Wróbel, M. Jaśkowiak, "Komentarz aktualizowany do art.39 Kodeksu postępowania administracyjnego" opubl. w Systemie Informacji Prawnej "Lex"). W sytuacji gdy odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo, i przyczynę braku jej podpisu (art. 46 § 2 k.p.a.). Wskazanie osoby odbierającej pismo polega na podaniu imienia i nazwiska tej osoby oraz określeniu, czy jest to adresat , jego dorosły domownik (żona, mąż, syn itd.), sąsiad lub dozorca domu. Przepis ten znajdzie zastosowanie jedynie w sytuacji gdy odbierający nie uchyla się od przyjęcia przesyłki, a jedynie uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub z przyczyn obiektywnych, takich jak ułomność fizyczna, nieumiejętność pisania, nie może tego uczynić. Zauważyć również należy, iż co do zasady pismo kierowane do osoby fizycznej doręcza się za pokwitowaniem adresatowi, jednak w pewnych przypadkach Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje doręczenie zastępcze w sytuacji nieobecności adresata w miejscu doręczenia. I tak, zgodnie z art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Doręczenie za pokwitowaniem pisma na zasadach wskazanych w tym przepisie wywołuje skutki jak doręczenie do rąk własnych adresata. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż bez wątpienia konstatacja organu, że doręczenie decyzji pierwszej instancji obydwu skarżącym nastąpiło w dniu 31 sierpnia 2015 roku, jest co najmniej przedwczesna. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że na obydwu zwrotnych potwierdzeniach odbioru, skierowanych zarówno do W. W., jak i R. J., nie zaznaczono, komu doręczono przesyłkę (tj. czy adresatowi, czy też innym osobom wymienionym w treści ww. dokumentu). Co więcej, osoba, która pokwitowała odbiór przesyłek w obu przypadkach nie wskazała daty, w której doręczenie miało miejsce. Na potwierdzeniach odbioru datę doręczenia umieściła jedynie osoba wydająca przesyłkę. Jednakże najistotniejszym uchybieniem, które umknęło uwadze organu, był fakt, że z treści pieczęci umieszczonej przez osobę odbierającą korespondencję wynikało, że reprezentuje ona W. Sp. z o. o. Sp. Komandytowa z siedzibą w Z. Sam fakt, że wskazana powyżej spółka komandytowa działa pod tym samym adresem, co wskazane w pismach skarżących miejsce prowadzenia przez nich działalności w formie spółki cywilnej, nie uzasadnia w żaden sposób uznania przez organ, że doręczenie decyzji jednemu z podmiotów funkcjonujących pod wspólnym adresem jest skuteczne wobec innego podmiotu. Co prawda nie można wykluczyć hipotezy, że osoba, która odebrała w imieniu obydwu skarżących decyzję pierwszej instancji, dysponowała udzielonym przez nich pełnomocnictwem pocztowym na zasadach określonych w art. 38 wspomnianej ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Jak stanowi powyższy przepis operator pocztowy może przyjąć od adresata pisemne oświadczenie o udzieleniu innej osobie pełnomocnictwa do odbioru przesyłek lub przekazów pocztowych, zwanego dalej "pełnomocnictwem pocztowym". Jednakże organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił, kto odebrał kierowane do skarżących przesyłki, ani czy osoba ta była przez nich upoważniona do ich odbioru. Tymczasem przepis art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z kolei według art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W ocenie Sądu organ przyjmując prawidłowość doręczenia skarżącym decyzji pierwszoinstancyjnej w dniu 31 sierpnia 2015 roku, naruszył ww. przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. a także art. 134 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. W konsekwencji Sąd, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 roku nr [...]. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Główny Inspektor Transportu Drogowego powinien uwzględnić powyższe wywody Sądu i wyeliminować dotychczasowe uchybienia. W szczególności uwzględniając przedstawioną wykładnię powinien wyjaśnić, kto odebrał skierowane do skarżących przesyłki zawierające decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2015 r., jak też kwestię dysponowania przez ww. osobę upoważnieniem do odbioru przesyłek w imieniu każdego ze skarżących. Dopiero jednoznaczne ustalenia w powyższym zakresie pozwolą organowi odwoławczemu na dokonanie oceny kwestii zachowania terminu do złożenia przez skarżących odwołania. W przedmiocie kosztów orzeczono z kolei na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.