VI SA/Wa 316/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz, Asesor WSA Izabela Głowacka-Klimas, , Protokolant Andrzej Siwek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego oddala skargę Decyzją Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, wydaną z upoważnienia Zarządu W. dnia [...] stycznia 2002 r., Nr [...], na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60, z późn. zm.) i § 1 ust. 1 oraz § 10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33, z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a. zezwolono na wniosek P. Sp. z o.o. z/s w W. przy ulicy F. na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi krajowej - ulicy P. w rejonie ulicy L. o pow. 6,0 m2 na okres od dnia 1 lutego 2002 r. do dnia 31 stycznia 2003 r. oraz umieszczenie w nim reklamy (jednostronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 31,28 m2. W załączniku Nr 2 do decyzji ustalono warunki zajęcia pasa drogowego, a w treści samej decyzji określono wysokość opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy a poziomie 30.141,41 zł = iloczyn zajętej powierzchni reklamowej 31,28 m2 i ustalonej stawki opłaty w wysokości 1,76 zł/m2 dziennie i 365 dnia zajęcia terenu, powiększonej o 50% według zasad określonych w decyzji) oraz warunki jej wnoszenia (w całości do dnia 1 marca 2002 r.). Kolejną decyzją tego samego organu z dnia [...] lutego 2003 r. ,Nr [...], wydaną na tej samej podstawie prawnej na wniosek P. Sp. z o.o. z/s w W. zezwolono na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi krajowej - ulicy P. w rejonie ulicy L. o pow. 6,0 m2 na okres od dnia 27 lutego 2003 r. do dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz umieszczenie w nim reklamy (jednostronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 31,28 m2. W załączniku Nr 2 do decyzji ustalono warunki zajęcia pasa drogowego, a w treści samej decyzji określono wysokość opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy 12.738,78 zł = iloczyn zajętej powierzchni reklamowej 31,28 m2 i ustalonej stawki opłaty w wysokości 1,50 zł/m2 dziennie i 181 dnia zajęcia terenu, powiększonej o 50% według zasad określonych w decyzji) oraz warunki jej wnoszenia (w całości do dnia 26 czerwca 2003 r.). Decyzją tego samego organu z dnia [...] czerwca 2003 r., Nr [...], wydaną na podstawie § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33, z późn. zm.) w związku z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60, z późn. zm.) postanowiono nałożyć karę pieniężną na firmę P. Sp. z o.o. z/s w W. za zajęcie pasa drogowego (droga krajowa) ulicy P. w rejonie ulicy L. i umieszczenie w nim nośnika reklamowego o łącznej powierzchni reklamowej 31,28 m2 w okresie od 1 do 26 lutego 2003 r. Wysokość kary ustalono na 12.199,20 zł (iloczyn powierzchni reklamowej 31,28 m2 i ustalonej opłaty w wysokości 1,50 zł/m2 dziennie powiększonej dziesięciokrotnie – jako kary – i 26 dni zajęcia terenu). Karę nakazano wpłacić do dnia [...] lipca 2003 r. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że dopiero dnia 19 lutego 2003 r. firma złożyła wniosek o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Poproszony o złożenie wyjaśnień właściciel obiektu stwierdził, że reklama o powierzchni 31,28 m2 funkcjonowała w terenie od dnia 1 do dnia 26 lutego 2003 r. W związku z powyższym termin podany w decyzji wynika z pierwszego dnia samowolnego zajęcia pasa drogowego po terminie wygaśnięcia decyzji(1 luty 2003 r.) do dnia uzyskania przedłużenia zezwolenia (26 luty 2003 r.). Biorąc ten fakt pod uwagę postanowiono zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nałożyć na właściciela obiektu karę za samowolne zajęcie pasa drogowego w wysokości określonej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33, z późn. zm.) - § 11 ust. 4 rozporządzenia, w świetle którego za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia pobiera się karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczonej na podstawie § 10a rozporządzenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła strona wnosząc o uchylenie decyzji w całości oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Dróg Miejskich, z dnia [...] stycznia 2002 r., Nr [...], w sprawie zezwolenia na zajęcie powierzchni w pasie drogowym - w części dotyczącej zastosowania stawki wyższej niż 1,50 zł za m2, wyliczenia opłaty od powierzchni reklamy zamiast od powierzchni zajętego pasa drogowego (6,0 m2), jak również podwyższenia opłaty o 50% za zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym, a także o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] lutego 2003 r., Nr [...], w sprawie zezwolenia na zajęcie powierzchni w pasie drogowym - w części dotyczącej wyliczenia opłaty od powierzchni reklamy zamiast od powierzchni zajętego pasa drogowego (6,0 m2), jak również podwyższenia opłaty o 50% za zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. W uzasadnieniu odwołania, po przedstawieniu stanu sprawy stwierdzono, iż spółka P. umieściła reklamę w pasie ruchu drogowego posiadając zezwolenie ZDM z dnia [...] stycznia 2002 r., nie spełniona została więc przesłanka przewidziana w przepisie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, gdyż jest w nim mowa o "zajęciu pasa drogowego i umieszczaniu urządzeń bez zezwolenia." Skoro P. Sp. z o.o. posiadał prawomocną decyzję - zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie ruchu drogowego, to nie działał wbrew prawu – nie działał samowolnie. Ustawa nie przewiduje bowiem możliwości potraktowania przekroczenia terminu obowiązywania zezwolenia jako równoznacznego z samowolnym zajmowaniem pasa drogi i nie daje możliwości nałożenia za to kary pieniężnej. Zarząd Dróg Miejskich na wniosek spółki (spóźniony) wydał w dniu [...] lutego 2003 r. decyzję zezwalającą na zajmowanie pasa drogi. Tym samym ZDM uznał fakt, że reklama już znajduje się w pasie ruchu , i że jest to działanie legalne. Pomimo tego ZDM wydał decyzję wymierzająca karę za samowolne zajęcie pasa ruchu drogowego, uzasadniając to upływem terminu zezwolenia. Nie bez znaczenia jest okoliczność, że ZDM nie wezwał spółki do usunięcia reklamy. Skarżący, powołując się na orzecznictwo NSA (wyrok z 17 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 537/98) stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie można mówić o samowolnym zajęciu pasa drogowego (tzn. dokonanym świadomie i bezprawnie), gdyż reklama została postawiona za zgodą zarządcy drogi, a jedynie wniosek o wydanie zezwolenia na przedłużenie terminu pozostawienia reklamy w pasie drogi został złożony po upływie okresu obowiązywania poprzedniej zgody. Ponadto wskazano, że w ustawie o drogach publicznych brak jest definicji określenia "samowolne", które zostało zdefiniowane tylko w § 11 ust. 4 powołanego rozporządzenia. Treść tego przepisu została sformułowana z rażącym przekroczeniem delegacji ustawowej, zawartej w art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych, w którym brak jest upoważnienia do zdefiniowania przez Radę Ministrów jakiegokolwiek określenia użytego w ustawie. Art. 40 ust. 4 wymienionej ustawy upoważnia Radę Ministrów jedynie do ustalenia zasad i warunków nakładania i pobierania kar pieniężnych za zajęcie pasa ruchu i umieszczanie w nim urządzeń bez pozwolenia. W przepisie tym (art. 40) mowa jest jedynie o wydawaniu zezwoleń na prowadzenie wszelkich robót w pasie drogowym (ust. 1), wszystkie pozostałe ustępy tego artykułu się do takiej sytuacji odnoszą. W przepisie tym brak przyznania kompetencji do nakładania kar poza wymienioną powyżej. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych w § 11 ust. 3 , który powołano jako podstawę zaskarżonej decyzji, zdecydowanie wykracza poza określoną w ustawie delegację stanowiąc, iż: "za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy i obiektu handlowego i usługowego zarządca drogi pobiera karę pieniężną..." Tym samym przepis niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie, rozszerzył kompetencje zarządcy drogi również na te sytuacje, które nie są związane z prowadzeniem wszelkich robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 1 ustawy). Ponadto powyższe rozporządzenie w § 11 ust. 3 wspomina o umieszczaniu "reklamy i obiektu handlowego" w pasie ruchu drogowego i pobieraniu za nie odpowiedniej opłaty, natomiast art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych, określając zakres delegacji dla Rady Ministrów, wspomina jedynie o umieszczeniu urządzeń w pasie ruchu drogowego. Pojecie urządzenia i obiektu nie jest tożsame ani z punktu widzenia potocznego języka, ani z punktu widzenia języka normatywnego, jakim posługuje się rozporządzenie. W § 10 ust. 1 rozporządzenie wymienia urządzenia i obiekty (części urządzeń lub obiektów) jako dwie odrębne kategorie, ale tym samym rozszerzono kompetencję do nakładania kar o kategorię obiektów, podczas gdy ustawa upoważnia jedynie do wydawania pozwoleń i nakładanie kar za umieszczanie urządzeń (art. 40 ust. 4 i 7). Powołane rozporządzenie Rady Ministrów jest wykonawcze w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP ("Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania"). Powołując się na odpowiednie piśmiennictwo w tym zakresie (L. Garlicki, "Polskie prawo konstytucyjne – zarys wykładu", Warszawa 2001) skarżący wywodzi, że tworzący przepisy rozporządzenia wykroczył poza udzielone mu uprawnienia, a tym samym stworzył przepisy nie mające oparcia w przepisach ustawy, nie będące jej wykonaniem. Stwarza to sytuację, w której przepisy rozporządzenia Rady Ministrów powinny być traktowane jako nie istniejące, a w ich miejsce należy stosować przepisy ustawy. Zarząd Dróg Miejskich jako zarządca drogi a prawo nakładania opłat i danin o charakterze publiczno-prawnym jedynie na podstawie ustaw, zgodnie z art. 217 Konstytucji RP. Ponadto pozostawienie w obiegu prawnym zaskarżonej decyzji stanowiłoby zaprzeczenie zasad wyrażonych w przepisach powołanych powyżej, jak i w przepisach art. 6 – 8 K.p.a. Jako odrębne zagadnienie skarżący potraktował sprawę podwyższonej stawki opłaty zastosowanej w obu zaskarżonych decyzjach. Jego zdaniem stawka opłaty zastosowana w decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. nie ma podstawy w przepisach rozporządzenia – za zajęcie 1 m2 powierzchni drogi krajowej w mieście liczącym powyżej 500.000 mieszkańców wynosiła w owym czasie 0,70 zł , a za rozmieszczenie reklamy w terenie zabudowanym – 1,50 zł i pozostała niezmieniona do dnia wydania decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. Delegacja ustawowa nie dawała Radzie Ministrów uprawnień do określania opłat za zajęcie pasa drogowego od powierzchni reklamy zamiast od zajętej powierzchni pasa drogi – także przy ustalaniu rzutu pionowego reklamy na pas drogi. Powierzchnię drogi krajowej zajętej przez P. w decyzjach ZDM określono na 6 m2 i od takiej powierzchni winna być pobrana oplata. Przepisy rozporządzenia w sposób sprzeczny z art. 217 Konstytucji RP rozszerzyły uprawnienie zarządców dróg publicznych do pobierania opłat o charakterze publiczno-prawnym. ("Art. 217. Nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy."). Również zawarte w § 10a ust. 4 uprawnienie zarządcy drogi do uznaniowego podwyższania kary pieniężnej o 50% zostało dokonane z naruszenie art. 217 Konstytucji RP. W ten sposób Rada Ministrów dokonała też niedopuszczalnej subdelegacji uprawnienia na rzecz innego organu, choć nie była do tego uprawniona. Istnienie takiego zakazu przekazywania kompetencji wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny (m.in. wyrok TK dnia 15 listopada 1999 r., sygn. .U 8/980 wskazując na art. 92 Konstytucji RP. Ponadto skarżący powołał na poparcie swojego stanowiska uchwałę 5 sędziów NSA z dnia 11 marca 2002 r. (ONSA 2002/4/142). Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., Nr [...], orzekło na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2000 r. Nr 71, poz.838, z późn. zm.) i § 11 ust. 3 i 4 w związku z § 10a ust. 1 i 3 tabela Lp. 2 kolumna 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33, z późn. zm.) uchylić zaskarżoną decyzję w części ustalającej termin uiszczenia nałożonej kary i oznaczyć ten termin na 14 dni od dnia doręczenia decyzji, a w pozostałej części – utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy i argumentów strony skarżącej Kolegium stwierdziło, że jako organ administracji publicznej nie może uchylać się od stosowania obowiązujących przepisów, również rangi podstawowej, a co za tym idzie – także przepisów powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. Zatem argumenty strony skarżącej dotyczące niezgodności tego rozporządzenia z przepisami ustawy o drogach publicznych nie mogą być uwzględnione. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 3a w/w rozporządzenia zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dotyczy w szczególności m.in. umieszczania reklam w pasie drogowym. Z kolei zgodnie z § 11 ust. 4 powołanego rozporządzenia przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się m.in. przekroczenie terminu zajęcia, a zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia wniosek o wyrażenie zgody na zajęcie odcinka pasa drogowego należy złożyć do zarządcy drogi z co najmniej trzymiesięcznym wyprzedzeniem. W rozpatrywanej prawie Spółka złożyła wniosek dnia 19 lutego 2003 r., a więc już po wygaśnięciu zezwolenia z dnia [...] stycznia 2002 r. Zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego pobiera się kary pieniężne, a zgodnie z § 11 ust. 3 rozporządzenia za umieszczenie w pasie drogowym m.in. reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi pobiera karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczanej na podstawie § 10a rozporządzenia. W tym stanie faktycznym organ I instancji prawidłowo naliczył karę za okres od dnia następującego po dniu wygaśnięcia zezwolenia z dnia [...] stycznia 2002 r. do dnia poprzedzającego dzień wydania nowego zezwolenia na podstawi prawidłowo zastosowanych, a powołanych wyżej przepisów. Jednakże w zaskarżonej decyzji oznaczono termin zapłaty kary do dnia [...] lipca 2003 r., a więc niezgodnie z art. 130 § 1 i 2 K.p.a., stąd należało uchylić tę część zaskarżonej decyzji i oznaczyć termin na nowo – jak w sentencji decyzji SKO. Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła spółka P. zarzucając jej, iż została wydana z rażącym naruszeniem przepisów, a w szczególności: - art. 84 i 87 Konstytucji w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji; - art. 22 i 40 ustawy o drogach publicznych; - art. 7, 8 i 130 § 2 K.p.a., i w związku z tym wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] czerwca 2003 r., Nr [...], w całości. W uzasadnieniu skargi powtórzono w części argumenty użyte w odwołaniu a ponadto stwierdzono, że zastosowanie w rozpatrywanym przypadku samej formy decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy oraz § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów, było niewłaściwe. O umieszczaniu reklam na gruncie w pasie drogi stanowi bowiem art. 22 ustawy. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu grunty w pasie drogowym zarządca drogi może oddawać innym podmiotom gospodarczym w dzierżawę, najem albo je użyczać w drodze umowy, na cele związane z gospodarka drogowa, potrzebami ruchu drogowego i obsługi uczestników ruchu oraz pod reklamy. przepis art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o drogach publicznych stanowi ponadto, że zabrania się umieszczania poza obszarami zabudowanymi tablic z hasłami reklamowymi lub propagandowymi. Wnioskując z tego przepisu – postawienie reklamy w pasie drogi w terenie niezabudowanym może nastąpić jedynie na podstawie zezwolenia zarządy drogi, a contrario – postawienie reklamy w pasie drogi w terenie zabudowanym wymaga jedynie zawarcia umowy określonej w przepisie art. 22 ustawy o drogach publicznych a nie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Z treści tych przepisów wynika, iż udostępnienie przez zarządcę drogi pasa drogi w terenie zabudowanym innemu podmiotowi gospodarczemu pod reklamę następuje w formie umowy cywilnoprawnej, a nie jak to miało miejsce w rozpatrywanym przypadku – w formie decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji administracyjnej w zaistniałej sytuacji było niedopuszczalne. Przepis § 1 pkt 1 ppkt 3a rozporządzenia Rady Ministrów stanowi o tym, że zajęcie pasa drogowego wymagające wydania zezwolenia ma miejsce również w przypadku umieszczania reklam w pasie drogowym, ale nie uchyla zasady sformułowanej w art. 22 ustawy o drogach publicznych, że odnosi się tylko i wyłącznie do terenu niezabudowanego. Natomiast powołany jako podstawa decyzji Zarządu Dróg Miejskich art. 40 ustawy o drogach publicznych stwierdza, iż o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego można mówić jedynie w kontekście prowadzenia robót w pasie drogowym. Tezę tę potwierdza brzmienie ust. 6 tego artykułu, który stanowi, że : "Zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie." Na podstawie przytoczonych wyżej przepisów należy stwierdzić, że zastosowanie formy decyzji administracyjnej i zezwolenia przez Zarząd Dróg Miejskich w kontekście ustawienia reklamy w pasie drogi na terenie zabudowanym jest niedopuszczalne ze względu na wyraźną dyspozycję przepisu art. 22 ustawy o drogach publicznych, który mówi o tym, że grunty w pasie drogi mogą być przez zarządcę drogi oddane innym podmiotom gospodarczym w dzierżawę, najem albo użyczane w drodze umowy m.in. pod reklamy. W konsekwencji niedopuszczalne jest stosowanie formy decyzji administracyjnej również co do określania kar za samowolne zajęcie pasa drogowego. Przepisy ustawy o drogach publicznych, obowiązujące w dnie [...] czerwca 2003 r. nie zawierały upoważnienia dla zarządcy drogi publicznej do wydania decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia opłat bądź kar w sprawie zajęcia pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi stwierdzając, iż rozpatrywało sprawę pod rządami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych sprzed zmian wprowadzonych ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 200, poz. 1953), które weszły w życie z dniem 9 grudnia 2003 r. Nie można się zgodzić z poglądem, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji umieszczenie reklamy w pasie drogowym na obszarze zabudowanym mogło nastąpić wyłącznie na podstawie umowy na mocy art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Umieszczenie reklamy mogło nastąpić zarówno w wykonaniu w/w umowy, jak i na podstawie zezwolenia (decyzji administracyjnej) wydanego na podstawie art. 39 ust. 3 tej ustawy; w tym przypadku nie miały zastosowania art. 40 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych (co wynikało z tych przepisów, gdzie zamieszczono zapis: "z zastrzeżeniem art. 22 ust. 2"), ani przepisy § 1 ust. 1 pkt 3a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33, z późn. zm.). Istniały więc równolegle takie dwie drogi prawne. Zakwestionowano również twierdzenie skarżącego, że skoro art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dotyczył wyłącznie zezwolenia na prowadzenie robot w pasie drogowym, to art. 40 ust. 4 tej ustawy mógł być zastosowany wyłącznie w przypadku naruszenia art. 40 ust. 1 tej ustawy. Ponadto za błędne uznano twierdzenia skarżącego , że : -przepisy ustawy o drogach publicznych obowiązujące w dniu [...] czerwca 2003 r. (data wydania decyzji pierwszoinstancyjnej) nie zawierały upoważnienia dla zarządcy drogi publicznej do wydania decyzji administracyjnej w sprawie ustalania opłat bądź kar w sprawie zajęcia pasa drogowego - również za samowolne umieszczenie reklamy w pasie drogowym, a więc przekroczenie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, można było pobierać kary pieniężne , o których mowa w art. 40 ust. 4 tej ustawy. Stwierdzono także, że fakt nie wezwania przez organ I instancji strony do usunięcia reklamy po upływie terminu ważności zezwolenia nie stanowi o bezprawności nałożenia kary; pomimo braku takiego wezwania inwestor był obowiązany tablicę usunąć, gdyż w przeciwnym wypadku narażał się na nałożenie na niego kary na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych za samowolne zajęcie pasa drogowego przez przekroczenie określonego w zezwoleniu terminu umieszczenia reklamy w pasie drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 240, poz. 2052). sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, polegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie powołanych wyżej przepisów. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2003 r., utrzymująca w zasadzie w całości ( z wyjątkiem części ustalającej termin uiszczenia nałożonej kary) w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] czerwca 2003 r., nakładającą na właściciela obiektu – reklamy (P. Sp. z o.o. z/s w W.) karę za samowolne zajęcie (bez zezwolenia) pasa drogowego ulicy P. (drogi krajowej) w rejonie ulicy L. Skarżący wnosi również o uchylenie powołanej decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] czerwca 2003 r. Zaskarżona decyzja Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej była już trzecią decyzją tego organu związaną z umieszczeniem przez skarżącego reklamy w pasie drogowym ulicy P. Pierwszą decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2002 r. zezwolono na wniosek zainteresowanego na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi krajowej - ulicy P. o pow. 6,0 m2 na okres od dnia 1 lutego 2002 r. do dnia 31 stycznia 2003 r. oraz umieszczenie w nim reklamy (jednostronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 31,28 m2. Drugą decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. zezwolono zainteresowanemu na zajęcie tego samego odcinka pasa drogowego drogi krajowej o tej samej powierzchni na okres od dnia 27 lutego 2003 r. do dnia 26 sierpnia 2003 r. Jak z powyższego wynika, okres zajęcia przedmiotowego pasa drogowego trwał od dnia 1 lutego 2002 r. do dnia 26 sierpnia 2003 r., przy czym w dniach od 1 do 26 lutego 2003 r. pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia (samowolnie) i z tego tytułu została nałożona kara pieniężna w wysokości ustalonej na 12.199,20 zł (iloczyn powierzchni reklamowej 31,28 m2 i ustalonej opłaty w wysokości 1,50 zł/m2 dziennie powiększonej dziesięciokrotnie – jako kary – i 26 dni zajęcia terenu). Należy z naciskiem podkreślić, że oceną Sądu objęte zostały objęte wyłącznie decyzje organów obu instancji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Sąd nie widzi podstaw do badania prawidłowości decyzji pozytywnych, wyrażających zgodę na zajęcie pasa drogowego – nawet w odniesieniu do zastosowanych w tych decyzjach stawek opłat, w odniesieniu do których nie składano odwołania, termin złożenia skargi minął bezskutecznie, a decyzje zostały wykonane. W tej sytuacji zajmowanie się przez Sąd zastosowanymi w tych decyzjach stawkami opłat byłoby niczym nie usprawiedliwioną próbą rewizji ostatecznych i wykonanych decyzji administracyjnych. W odwołaniu i skardze skarżący podniósł zarzuty dotyczące: - przekroczenia przy wydawaniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33, z późn. zm.) , a zwłaszcza § 11 ust. 3 tego rozporządzenia , który powołano jako podstawę zaskarżonej decyzji, określonej w ustawie o drogach publicznych delegacji do jego wydania (art. 40 ust. 7), przez co naruszono art. 84 i 87 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP; - naruszenia art. 22 i 40 ustawy o drogach publicznych m.in. przez niewłaściwe przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie miało miejsce samowolne zajęcie pasa drogowego oraz zastosowanie w rozpatrywanym przypadku formy decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy oraz § 11 ust. 3 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów zamiast przewidzianej art. 22 ust. 2 ustawy formy umowy, a także przez ich niewłaściwa interpretację; - nielegalności praktycznie wszystkich stawek opłat, kar i podstaw prawnych do ich ustalenia, także – już tylko w skardze - naruszenia 7, 8 i 130 § 2 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie bezsporne są ustalenia dotyczące stanu faktycznego. Mianowicie, nie ulega wątpliwości . że w dniach 1 – 26 lutego reklama skarżącego pozostawała w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia, co sam skarżący przyznaje. Jednak już kwalifikacja i ocena prawna tego stanu rzeczy jest różna po stronie organu i skarżącego. Odnosząc się kolejno do zarzutów zgłoszonych przez skarżącego trzeba zważyć, co następuje. Rozporządzenia podlegają kontroli władzy sądowniczej. Są to – zgodnie z art. 92 Konstytucji RP – akty wchodzące w skład źródeł powszechnie obowiązującego prawa, wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania pozwolenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Powołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33, z późn. zm.), którego konstytucyjność została przez skarżącego zakwestionowana, zostało wydane na podstawie art. 11 ust. 2, art. 15 ust. 3, art. 37 ust. 3, art. 40 ust. 7 oraz art. 47 ustawy o drogach publicznych. Art. 11 ust. 2 został skreślony przez art. 52 pkt 8 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reforma ustrojową państwa z dniem 1 stycznia 1999 r. W rezultacie rozdział 5 rozporządzenia, zatytułowany "Zasady zarządzania i finansowania oraz oznakowania dróg wewnętrznych", obejmujący § 28 – 37, utracił ustawową podstawę. Spraw uregulowanych w art. 15 ust. 3 ustawy dotyczy z kolei rozdział 3 rozporządzenia, regulujący "Udział jednostek gospodarki uspołecznionej w kosztach budowy, modernizacji oraz utrzymania dróg publicznych. Jest oczywiste, że ten tytuł ogranicza zakres podmiotowy w stosunku do przepisów ustawy. Do delegacji zawartej w art. 37 ust. 3 ustawy odnosi się rozdział 2 kwestionowanego rozporządzenia, noszący tytuł "Zasady sadzenia, utrzymywania oraz usuwania drzew i krzewów w pasie drogowym". Natomiast zgodnie z delegacją zawartą w art. 40 ust. 7 ustawy: "Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia określa zasady i warunki udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłaty z tego tytułu, jak również kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia oraz tryb dochodzenia roszczeń z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięciem (ust 2) i organy właściwe w tych sprawach." Rozdział 1 kwestionowanego rozporządzenia, zatytułowany "Zajmowanie pasa drogowego" dotyczy kwestii objętych regulacją art. 40 ustawy. Nawiązując do powołanego przez stronę skarżącą piśmiennictwa w tym zakresie (L. Garlicki, "Polskie prawo konstytucyjne – zarys wykładu", Warszawa 2001, str. 140 -143) akurat w przypadku tej delegacji (upoważnienia) trudno mówić o niezachowaniu wymaganej szczegółowości w aspekcie podmiotowym, przedmiotowym i treściowym; w tym ostatnim aspekcie wytyczne co do treści kwestionowanego rozporządzenia zawarte są zarówno w treści art. 40, jak i całego rozdziału 4 ustawy o drogach publicznych, czytelnie wyrażając zamiar ustawodawcy. W tej sytuacji nie można, zdaniem Sądu, uznać, że zakwestionowane przez stronę skarżącą przepisy rozporządzenia naruszają normy ustawy , a co za tym idzie – odmówić ich zastosowania w sprawie traktując jako nieistniejące, stosując w ich miejsce wyłącznie przepisy ustawy. Natomiast przywołany przez stronę art. 217 Konstytucji RP nie ma w rozpatrywanej sprawie zastosowania, gdyż wyraźnie dotyczy danin publicznych, podczas gdy stawki opłat za umieszczanie reklam, kary z tym związane, itp. wiążą się z działalnością gospodarczą poszczególnych obywateli, a co za tym idzie – mają charakter prywatno-prawny. Kolejny zarzut skarżącego dotyczy, najogólniej biorąc, relacji między art. 40 ust. 1 a art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Według strony skarżącej zastosowanie formy decyzji administracyjnej i zezwolenia przez Zarząd Dróg Miejskich w kontekście ustawienia reklamy w pasie drogi na terenie zabudowanym jest niedopuszczalne ze względu na wyraźną dyspozycję przepisu art. 22 ustawy o drogach publicznych, który mówi o tym, że grunty w pasie drogi mogą być przez zarządcę drogi oddane innym podmiotom gospodarczym w dzierżawę, najem albo użyczane w drodze umowy m.in. pod reklamy. W konsekwencji niedopuszczalne jest stosowanie formy decyzji administracyjnej również co do określania kar za samowolne zajęcie pasa drogowego. Przepisy ustawy o drogach publicznych, obowiązujące w dnie [...] czerwca 2003 r. nie zawierały upoważnienia dla zarządcy drogi publicznej do wydania decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia opłat bądź kar w sprawie zajęcia pasa drogowego. Tymczasem w dniu wydania zaskarżonych decyzji redakcja art. 40 ust. 1 ustawy była następująca: "Art. 40.1. Prowadzenie robót w pasie drogowym wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem art. 22 ust. 2.", zaś wspomniany art. 22 ust. 2 stwierdzał, że grunty (w pasie drogowym) zarząd drogi może oddawać innym podmiotom gospodarczym w dzierżawę, najem albo je użyczać w drodze umowy na cele związane z gospodarka drogową, potrzebami ruchu drogowego i obsługi uczestników ruchu oraz pod reklamy. (...). Przepisy te nie wykluczają się wzajemnie. Dają on natomiast zarządcy drogi możliwość wyboru trybu udostępniania pasa drogowego przedsiębiorcom : może to być tryb cywilnoprawny (art. 22 ust. 2) lub tryb administracyjny (art.40). Zastosowanie jednej z tych metod wyklucza drugą. Tak więc zawarcie umowy na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy wyklucza stosowanie stawek ustalonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. Natomiast wybór drogi administracyjnej, tzn. zgoda (w formie decyzji administracyjnej) na umieszczenie w pasie drogowym reklamy (urządzenia nie związanego z funkcjonowaniem drogi) łączy się z pobieraniem opłat przewidzianych w rozporządzeniu oraz z możliwością pobierania kar pieniężnych za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia (Podobnie: P. Świątecki, "Drogi publiczne. Praktyczny komentarz do przepisów prawnych", ZCO Zielona Góra 2002). W konsekwencji nie można podzielić opinii skarżącego, że w rozpatrywanej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów art., 22 ust. 2 i art. 40 ustawy o drogach publicznych a obowiązujące w dnie [...] czerwca 2003 r. przepisy tej ustawy nie zawierały upoważnienia dla zarządcy drogi publicznej do wydania decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia opłat bądź kar w sprawie zajęcia pasa drogowego. Co do zarzutu używania nieokreślonego pojęcia "samowolne zajęcie pasa drogowego", to należy zauważyć, że delegacja zawarta w art. 40 ust. 7 ustawy upoważniła Radę Ministrów do określenia w rozporządzeniu zasad i warunków udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłaty z tego tytułu, jak również kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia(...). W związku z tym w § 1 ust. 1 rozporządzenia stwierdza się, że zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenie to dotyczy w szczególności m.in. (pkt 3a) umieszczanie reklam w pasie drogowym. W zezwoleniu ustala się wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz termin jej uiszczenia (§ 5 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia), której zasady obliczania określa: - § 8 rozporządzenia w odniesieniu do zajęcia samego pasa drogowego: - § 10 rozporządzenia w odniesieniu do umieszczenia w pasie drogowym urządzeń i obiektów nie związanych z funkcjonowaniem drogi, z wyjątkiem umieszczonych w pasie drogowym urządzeń handlowych i usługowych oraz reklam, o których mowa w kolejnym przepisie; - § 10a rozporządzenia w odniesieniu do umieszczanych w pasie drogowym obiektów handlowych i usługowych oraz reklam, z wyjątkiem obiektów umieszczanych na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a więc na podstawie umowy. W tym ostatnim przypadku zarządca drogi pobiera opłatę odpowiadającą iloczynowi powierzchni pasa drogowego zajętego przez obiekt handlowy lub usługowy albo powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia pasa drogowego określonych w zezwoleniu oraz stawki opłat. Jak więc widać, w przypadku powierzchni reklam nie pobiera się opłat od powierzchni rzutu urządzenia, a od powierzchni reklamy. Ponadto stawki opłat za umieszczenie reklamy w obszarze zabudowanym są zróżnicowane od klasy drogi (drogi krajowe – 1,50 zł/m2 powierzchni reklamy), a także mogą być podwyższone w zależności od strefy miasta: o 100% w przypadku centrum miasta i 50 % w strefie przyległej do centrum; granice stref określa zarządca miasta. Również opłaty za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są zróżnicowane w zależności od rodzaju zajęcia: od prostego zajęcia pasa drogowego, przez umieszczenie w pasie drogowym urządzenia nie związanego z funkcjonowaniem drogi, aż po umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy i obiektu handlowego lub usługowego (§ 11 ust. 1 – 3 rozporządzenia), przy czym wysokość tych kar wynosi dziesięciokrotność opłaty "zwykłej", naliczanej zgodnie z powołanymi wyżej przepisami rozporządzenia. Z kolei § 11 ust. 4 tego przepisu zawiera określenie "zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia" przez co rozumie się: samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Przedstawione zasady mieszczą się w ramach delegacji udzielonej Radzie Ministrów, a zaskarżone decyzje w zakresie wysokości kar zostały wydane zgodnie z przedstawionymi zasadami ( z wyłączeniem podwyższenia opłat). Co za tym idzie, przy uznaniu konstytucyjności tych przepisów rozporządzenia, zaskarżone decyzje należy uznać za prawidłowe, podzielając argumentację organów obu instancji. Odnosząc się w końcu do podniesionego przez stronę zarzutu niewłaściwego zakwalifikowania działania skarżącego jako "samowolnego zajęcia pasa drogowego" należy w kontekście rozpatrywanej sprawy stwierdzić, że różnica między zajęciem samowolnym a wymienionym również w § 11 ust. 4 przekroczeniem terminu zajęcia nie jest ostra. Zdaniem Sądu przekroczenie terminu zajęcia ma miejsce wtedy, gdy strona rezygnuje już z zajmowania pasa drogowego i tylko w porę nie zawiadomiła o tym zarządcy drogi bądź nie usunęła należącej do niej reklamy z pasa drogowego, a zajęcie samowolne zakłada po prostu brak zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, już to na początku takiego działania, już to w trakcie użytkowania, gdy strona zamierza jednak – jak ma o miejsce w rozpatrywanej sprawie – dalej zajmować pas drogowy pod swoją reklamę. W każdej jednak z tych sytuacji ma miejsce wspomniane w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, za które pobiera się kary pieniężne. W rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono również zarzucanego przez skarżącego naruszenia przepisów proceduralnych, a w szczególności art. 7, 8 i 130 § 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.