VI SA/Wa 3173/24

Dnia 28 lutego 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Nogal Asesor WSA Maciej Borychowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę M. P. (dalej również: "Skarżący", "Strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej również: "WSA") w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej również: "SKO", "organ II instancji", "Kolegium") z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania Strony, działając na podstawie art. 127 w związku z 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 2 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] września 2023 r. nakładającą na Stronę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. N. [...] w rej. posesji nr [...] w dniach od [...] października 2021 r. do dnia [...] grudnia 2021 r. reklamą o treści "G. [...]" bez zezwolenia zarządcy drogi (dalej: "zaskarżona decyzja"). Zaskarżona decyzja została wydana w ustalonym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] października 2021 r. pracownicy Wydziały Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. N. [...] w rej. posesji nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim jednostronnego szyldu reklamowego o treści "G. [...]" bez wymaganego przepisami ustawy o drogach publicznych zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...], w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy. Z akt wynika również, że w dniu [...] września 2021 r. uprawniony geodeta dokonał pomiaru szyldu na ścianie budynku, ustalając powierzchnie reklamy w pasie drogowym na 3,08 m2. Kolejne kontrole przeprowadzono także w dniach [...] października, [...] i [...] grudnia 2021 r. stwierdzając zajęcie pasa drogowego ul. N. [...] w rej posesji nr [...] przedmiotową reklamą. Zarząd Dróg Miejskich zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie z dnia [...] grudnia 2021 r. poinformował Stronę, że przed wydaniem decyzji może - zgodnie z art. 10 k.p.a. - zapoznać się z dokumentacją i wypowiedzieć się co do niej w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Decyzją z dnia [...] września 2023 r. Prezydent nałożył na stronę karę pieniężną w kwocie 5.698,00 zł za zajęcie pasa drogowego ul. N. [...] w rej. posesji nr [...] w dniach od [...] października 2021 r. do dnia [...] grudnia 2021 r. reklamą o treści "G. [...]" bez zezwolenia zarządcy drogi. Strona wniosła odwołanie, wnosząc o uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji lub ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie, co do istoty sprawy. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego. W ocenie Strony reklama nie znajdowała się w granicach pasa drogowego. SKO po rozpatrzeniu odwołania wydało zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że rozpatrzyło sprawę merytorycznie w jej całokształcie, podzielając dokonane przez organ I instancji ustalenia faktyczne. Dokonując prawnej oceny decyzji organu I instancji, organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast za zajęcie pasa drogowego, stosownie do przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p., bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, (...) - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Kolegium podkreśliło, że przepisy, które nakazują karanie za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi nie zawierają dodatkowego warunku dla ustalenia spełnienia przesłanki zajęcia pasa drogowego. Kara ustalana jest, jak wskazują przepisy, za zajęcie pasa drogowego. Okoliczność ta może być udowodniona przy pomocy wszelkich środków dowodowych, z zastosowaniem zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Niewątpliwie, w ocenie Kolegium, treść umieszczona na elewacji budynku, w postaci ciągu liter, stanowiących napis "G. [...]" umocowanych na elewacji budynku, jako informacja wizualna wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniem odpowiadają obiektowi określonemu w przepisie art. 4 pkt 23 u.d.p. - reklama. Zgodnie z tym przepisem pojęcie "reklama" oznacza nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Organ II instancji wskazał, że materiał dowodowy, na którym oparto zaskarżona decyzję o nałożeniu kary pieniężnej stanowią protokoły z kontroli pasa drogowego oraz fotografie wykonane przez pracowników Zarządu Dróg Miejskich. Znajdujący się w aktach sprawy wypis i wyrys z rejestru gruntów, który potwierdza, że działka nr [...] , obręb [...] jest klasyfikowana jako drogi - ul. N. [...]. Na znajdującej się w aktach sprawy mapie w skali 1:250 zaznaczono granice pasa drogowego ul. N. [...] i wrysowano obiekt reklamowy. Ponadto w aktach sprawy znajduje się szkic pomiaru przedmiotowego nośnika reklamowego. Na szkicu tym geodeta zaznaczył granicę pasa drogowego, a linią ciągłą wrysował nośnik reklamowy oraz zaznaczył kontur budynku (działka nr [...]). W aktach sprawy znajduje się również adnotacja urzędowa, że pomiaru reklamy dokonano w dniu [...] września 2021 r. przez uprawnionego geodetę. Skoro pas drogowy wyznacza zasięg działania ustawy o drogach publicznych oraz zasięg kompetencji zarządcy drogi a działka ewidencyjna jest obszarem jednorodnym pod względem prawnym, to linie graniczne, o których mowa w obu definicjach muszą się pokrywać. Pozwala to uznać, że trójstronny nośnik reklamowy z dwoma reklamami zawieszonymi na nim znajdował się częściowo w pasie drogowym drogi publicznej. Dokumentacja fotograficzna załączona do akt sprawy jedynie potwierdza ten fakt. Ponadto organ II instancji zauważył, że Strona umieściła reklamę na elewacji budynku. Reklama to ciąg 8 liter ułożony w nazwę firmy. Zdaniem Kolegium nie można zgodzić się ze Stroną, że organ błędnie przyjął, że powierzchnię reklamy stanowi powierzchnia prostokąta wyznaczonego przez wysokość i szerokość liter. Bowiem to te litery ułożone i zawieszone na elewacji wraz z tłem elewacji tworzą reklamę o danej treści. Tłem tej reklamy jest elewacja budynku. Nie można się zgodzić ze Stroną, że powierzchnia reklamy, to wykroje liter, które składają się na nazwę firmy. Dalej należy wskazać, że w sytuacji gdy dany obiekt zajmuje pas drogowy poniżej jednego metra kwadratowego, to wówczas przyjmuje się, że miał 1 metr kwadratowy. Zatem w tej sytuacji nie miało to wpływu na wynik sprawy. Bowiem organ pierwszej instancji, zgodnie z przepisami, musiałby ewentualnie przyjąć powierzchnię 1m2 dla każdej litery, nawet w sytuacji, gdy rzeczywiście wymiary poszczególnych liter byłyby mniejsze niż 1m2. Zatem ewentualna powierzchnia litery będąca mniejsza od 1m2, powoduje konieczność przyjęcia do obliczeń powierzchnię 1 m2. Zatem ewentualnie zakładając, że reklama to powierzchnia 8m2, to pozostaje to bez wpływu na wysokość kary. Bowiem w tej sytuacji zastosowanie też miałby załącznik nr 3 Uchwały, poz. 21b dla drogi powiatowej - reklamy ciemne o powierzchni przekraczającej 3m2 do 9 m2 - 3,70 zł. W ocenie Kolegium brak było podstaw do zastosowania w stosunku do Strony przepisów z art. 189f § 1 i 2 k.p.a. Przede wszystkim w ocenie SKO nie można w rozpoznawanym przypadku mówić o znikomości naruszenia prawa przez Stronę, jeśli po jego stronie doszło do uchybienia przepisom ustawy o drogach publicznych i obowiązkowi uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę oraz w sytuacji, gdy naruszenie to nie ma charakteru jednorazowego - Stron zajmowała ten pas przez 50 dni. Z rozstrzygnięciem SKO nie zgodził się Skarżący wnosząc do WSA w Warszawie skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2024 r., wnosząc o uchylenie decyzji w całości i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wniósł również o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art 7, art. 77, art. 80 oraz 107 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji, w szczególności poprzez: • oparcie ustaleń faktycznych na mapach nieczytelnych i niezgodnych ze stanem faktycznym, • zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentu umożliwiającego ustalenie kategorii drogi, przy której położona jest działka skarżącego w sposób zgodny z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582), • niewyjaśnienie w jaki sposób i jakim urządzeniem został wykonany pomiar reklamy; b) art. 80 oraz art. 107 k.p.a. poprzez dowolną, błędną oraz wybiórczą ocenę materiału dowodowego, polegającą na: • błędnym przyjęciu, iż szyld sklepu narusza granice pasa drogowego, podczas gdy nie wykracza on poza obrys przestrzenny budynku, nie wpływa na funkcjonalność ani bezpieczeństwo przestrzeni publicznej, • pominięciu przy rozpoznawaniu sprawy, a w tym przy rozpoznawaniu możliwości odstąpienia od wymierzenia kary faktu, że Skarżący prowadził rozmowy w zakresie możliwości umieszczenia szyldu sklepu na fasadzie budynku z przedstawicielami miasta oraz konserwatorem zabytków oraz wypełnił wszelkie polecenia, które otrzymał od ww. podmiotów; a także pominięcia, że nieruchomość jest wynajmowana od m. st. Warszawy i podczas wszelkich rozmów prowadzonych w związku z działalnością Skarżącego żaden organ nie wspomniał o konieczności uzyskania dodatkowego zezwolenia; c) art. 8, art. 9, art. 10 § 1 oraz art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na niezawiadomieniu Skarżącego o prowadzonych oględzinach budynku, czym zostało naruszone prawo Skarżącego do czynnego udziału w toku postępowania, jak i naruszona została zasada pogłębiania zaufania i udzielania informacji stronom postępowania, d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która została oparta na nieprawidłowym stanie faktycznym i nieprawidłowym materiale dowodowym, podczas gdy organ ponownie rozpatrując sprawę powinien uchylić zaskarżoną decyzję Z ostrożności procesowej, w razie udania przez Sąd, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, czemu Skarżący zaprzecza, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 189d k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i uznanie, że nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia Skarżącemu kary pieniężnej pomimo, że występują w sprawie okoliczności świadczące o tym, że strona nie ponosi winy, a waga naruszenia przez nią prawa należy ocenić jako znikomą; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 4-6 i 12 u.d.p. poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia pasa drogowego bez zezwolenia i w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki ustawowe uzasadniające przyjęcie, że Skarżący swoim działaniem działał wbrew prawnym obowiązkom. W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinął zarzuty. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ oraz Skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W ramach tej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "P.p.s.a."), Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 P.p.s.a.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Zdaniem Sądu, żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie, a zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 2023 r., nie naruszają prawa. Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, stan faktyczny w sprawie został ustalony przez organy prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...], wymierzającą Skarżącemu karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. N. [...] w rej. posesji nr [...] w dniach od [...] października 2021 r. do dnia [...]grudnia 2021 r. reklamą o treści "G. [...]" bez zezwolenia zarządcy drogi. Bezsporne jest, w myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi wymaga umieszczenie w pasie drogowym - poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - również reklamy, a co stanowi reklamę w rozumieniu tego przepisu - wskazuje art. 4 pkt 23 ustawy. Zgodnie z nim reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. (obowiązującego w dacie naruszenia) pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast na dzień wydania zaskarżonej decyzji pas drogowy był definiowany jako wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Zatem pas drogowy to przede wszystkim wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. Wyjaśnienia też wymaga, że zgodnie z art. 4 pkt 23 u.d.p., określenie reklama oznacza - umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 i 284), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55). W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do skarżącej reklama (nośnik) zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, sporna reklama (napisy), umieszczone były na ścianie elewacji budynku nr [...] położonym przy ulicy N. [...]. Wynika to w pierwszej kolejności ze sporządzonego w dniu [...] października 2021 r. protokołu kontroli, kart kontroli potwierdzających sporna reklamę (napis). Obecność spornego napisu potwierdza również wykonana podczas kontroli ([...] października 2021 r.) oraz w datach wskazanych w karcie kontroli (k. 9 akt administracyjnych) dokumentacja zdjęciowa, stanowiąca materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, obejmujących ujęcia ww. budynku, także pod kątem umieszczonej na nim spornej reklamy (napisu). Nadto, zdjęcia reklamy wykonane zostały również w poprze nocnej i widać na nich, iż wszystkie składające się na napis litery świecą. Przykładowe zdjęcia zostały przy tym wydrukowane i załączone do akt w wersji papierowej (k. 7 akt administracyjnych), a pozostałe zdjęcia znajdują się na załączonej do akt płycie DVD-R (k. 32 akt administracyjnych), na której skatalogowane zostały w ramach 4 różnych folderów z datami: [...] października 2021 r., [...] października 2021 r., [...] grudnia 2021 r., [...] grudnia 2021 r. Zdjęcia, umieszczone w ramach wspomnianych folderów, każdorazowo opatrzone zostały przy tym datą ich wykonania, zgodną zarówno z tytułem folderu, jak i datami kontroli wynikającymi z zapisu pierwotnego protokołu z kontroli pasa drogowego z dnia [...] października 2021 r. oraz kolejnych kontroli, ujętych tabelarycznie w karcie kontroli zajęcia pasa drogowego (k. 9 akt administracyjnych). Ponadto z akt sprawy wynika (k. 6 – adnotacja urzędowa), że w dniu 13 września 2021 r. dokonano pomiaru szyldu na ścianie budynku ul. N. [...]o treści "G. [...]". W wyniku pomiarów i obliczeń dokonanych przez uprawnionego geodety A. W. oraz A. C. wynika, że nośnik w całości wchodzi na działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], stanowiący pas drogowy ul. N. [...]. Potwierdzeniem przeprowadzonych oględzin i mierzenia jest spornego napisu mapa zasadnicza w skali 1:500, na której opisane i zaznaczona jest granica pasa drogowego – działka nr [...]. Ponadto, zobrazowanie zajęcia pasa drogowego zawarte jest na mapie zajęcia pasa drogowego sporządzonej przez uprawnionych geodetów z dnia [...] września 2021 r. wspomniana mapa przedstawia pas drogowy (działka nr [...] – ulica N. [...]) oraz umiejscowienie szyldu jednostronnego na elewacji budynku nr [...], który wchodzi w pas drogowy. Również kwestia dotycząca klasyfikacji działki nr [...] (ul. N. [...]) nie budzi wątpliwości. W aktach sprawy, na płycie DVD-R (k. 32 akt administracyjnych) znajduje się informacja z rejestru gruntów, z której wynika, iż klasyfikowana jest jako droga powiatowa 5503W. Pamiętać przy tym należy, że oceny dowodów zgromadzonych w sprawie należy dokonywać w ich całokształcie i przy uwzględnieniu ich wzajemnych relacji. O ile bowiem niektóre z tych dowodów mogą być same w sobie niewystarczające, aby wykazać istotne w sprawie okoliczności, o tyle gdy są rozpatrywane w powiązaniu lub łącznie z innymi dokumentami lub informacjami, w pełni pozwoliły na wyjaśnienie sprawy. Zdaniem Sądu, oparcie się przez organy obu instancji na tych dokumentach, podważa zarazem zarzut skargi, że materiał dowodowy nie potwierdza jednoznacznie zarzucanego Skarżącemu zajęcia pasa drogowego. Jeżeli bowiem organy pierwszej i drugiej instancji, czyniąc ustalenia faktyczne, posłużyły się prawidłową mapą geodezyjną, uwzględniającą usytuowanie pasa drogowego, a Skarżąca kwestionowała prawidłowość tego dowodu, mogła złożyć - w toku postępowania administracyjnego - dowód w postaci opinii innego geodety, o ile kwestionowałaby ona ustalone okoliczności. Należy w tym kontekście mieć na względzie, że obowiązki organu w zakresie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2007 r. sygn. akt II GSK172/07 wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Mając na uwadze powyższe, Sąd nie uwzględnił głównego zarzutu skargi, sprowadzającego się do zakwestionowania ustaleń dotyczących granicy pasa drogowego. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, który był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, organy administracji prawidłowo przyjęły, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest ściana budynku, a reklama (napis) umieszczony na ścianie/froncie budynku znajduje się w pasie drogowym/przestrzeni tego pasa. Skonstatować zatem należy, że reklama umieszczona w ramach przestrzeni znajdującej się przed ścianą budynku mieści się w granicach pasa drogowego. Okoliczności te wynikają z dokumentów zgromadzonych przez organy, a potwierdzają je zdjęcia budynku stanowiącego lokalizację spornej reklamy (napisu). Nie ulega również wątpliwości, że treść nośnika reklamowego stanowiła reklamę, w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Skarżąca nie twierdzi też, że legitymuje się zezwoleniem właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie przez organy administracji materiał dowodowy nie budził istotnych wątpliwości i był wystarczający do uznania, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego ulicy N. [...] w rejonie numeru [...]. W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak jest podstaw do przyjęcia, wbrew twierdzeniom Skarżącego, by po stronie organu zaistniała konieczność jego uzupełnienia lub poszerzenia o dodatkowe dowody mające potwierdzać przebieg linii granicznej pasa drogowego oraz faktu umocowania reklamy (napisu) w spornym pasie drogowym. Organy obu instancji dokonały analizy okoliczności istotnych dla ustalenia i prawidłowo przyjęły, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., w sposób wystarczający, przeprowadziły też niezbędne dowody. Ustalenia organu na okoliczność usytuowania reklam w granicy pasa drogowego oraz ich powierzchni są jednoznaczne i spójne. Mają one potwierdzenie, w opisanym powyżej, zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Sąd w składzie rozpoznającym nie podziela również zarzutu Strony, iż w jaki sposób i jakim urządzeniem został wykonany pomiar reklamy. Odnosząc się do powyższego Sąd wskazuje, pomiaru reklamy, czy też jak wynika z mapy zajęcia pasa drogowego (k. 4 akt administracyjnych) dokonana została metodą przemnożenia długości i szerokości. W ocenie Sądu taki sposób jest poprawny i nie wymaga szczegółowego uzasadnienia odnośnie metody oraz narzędzi pomiarowych. Jak wynika z akt sprawy oraz prezentowanego stanowiska organów obu instancji sporna reklama stanowi w istocie napis składający się z 8 liter. Wszystkie litery znajdują się w jednej linii i stanowią prostokąt o wymiarach 5,40 m x 3,08 m. Ponadto napis jest odzwierciedleniem nazwy firmy Skarżącego "G. [...]" – zgodnie z danymi z CEiDG (k. 10 akt administracyjnych). Prócz tego, co również wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego przedmiotowy napis stanowi nośnik informacji o firmie Skarżącego. Przedmiotowa informacja, w zamierzeniu Strony ma docierać do użytkowników drogi, także w nocy, bowiem jak wynika ze znajdujących się na płycie DVD-R (k. 32 akt administracyjnych) zdjęć wykonanych [...] grudnia 2021 r. wszystkie litery spornego napisu świeciły. W związku z powyższym ustalenie powierzchni spornego napisu, tak jak uczynił to Prezydent i zaakceptowało SKO – dokonując pomiary długości i szerokości całego napisu po zewnętrznych krawędziach liter – jest zdaniem Sądu prawidłowe. Sąd podziela również stanowisko Kolegium, że litery ułożone i zawieszone na elewacji tworzą reklamę o danej treści. Tłem tej reklamy jest elewacja budynku. Tym samym uzasadnione było przyjęcie w zaskarżonej decyzji powierzchni reklamy (napisu), stanowiącego podstawę wyliczenia opłaty za zajecie przez Skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Mając powyższe na uwadze Sąd nie znalazł podstaw do uznania za zasadne zarzutów naruszenia przez Kolegium art. 7, 77, 80, 107 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów art. 8, 9, 10 § 1 oraz art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na niezawiadomieniu Skarżącego o prowadzonych oględzinach budynku, czym zostało naruszone prawo Skarżącego do czynnego udziału w toku postępowania, jak i naruszona została zasada pogłębiania zaufania i udzielania informacji stronom postępowania. Przypomnieć bowiem należy, że w myśl art. 20 pkt 10 u.d.p. do obowiązków zarządy drogi należy przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wypełnianie tego rodzaju obowiązków nie wyczerpuje pojęcia dowodu z oględzin, o którym mowa w art. 85 § 1 i 2 k.p.a., może się bowiem odbywać bez związku z jakimkolwiek postępowaniem, czy też jeszcze przed jego wszczęciem. Nie można zatem rozpatrywać tych czynności w kategoriach procesowych, wymagających udziału strony postępowania, które jeszcze się nie toczy, choć rezultat takich czynności może powodować obowiązek wszczęcia postępowania. Kontynuowanie tych czynności w toku postępowania i włączenie powstałych w ich toku dokumentów do akt sprawy prawa nie narusza, skoro w ten sposób organ realizuje dyspozycję art. 20 pkt 10 u.d.p. Kontrole pasa drogowego (udokumentowane protokołem oraz kartą kontroli zajęcia pasa drogowego), podczas których stwierdzono fakt umieszczenia spornego napisu Skarżącego w pasie drogowym, miały miejsce przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Okoliczność ta nie naruszyła przy tym uprawnień Skarżącego wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., skoro w toku postępowania wszczętego na skutek wspomnianych kontroli, Skarżący miał możliwość zapoznania się z tymi dokumentami i załącznikami do nich, które trafnie zostały uznane za dowód w sprawie. Zatem, prawidłowo ustalając stan faktyczny sprawy, wymierzono Stronie karę według stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości przewidzianej w poz. 21b załącznika nr 3 do ww. uchwały Rady [...] Nr [...]z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Sąd podkreśla, że u.d.p. przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami urządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego, co odnosi się m.in. do reklam (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.p.). Każde zatem zajęcie pasa drogowego przez reklamę (i inny obiekt), niezależnie od tego w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Reasumując, zdaniem Sądu, prawidłowe ustalenia organów administracji w zakresie zajęcia pasa drogowego ul. N. [...] przez należący do Skarżącego szyld (napis), jak też w zakresie okresu pozostawania tego szyldu w tymże pasie – wypełniały hipotezę normy z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Za zasadne należy uznać wywody Kolegium dotyczące braku podstaw do miarkowania kary czy też stosowania w ich miejsce pouczenia. Należy odnotować, iż organ odwoławczy z urzędu rozważył zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa, uznając, iż okoliczności sprawy nie wskazują na wystąpienie okoliczności w tym przepisie przewidzianych. Zgodzić się należy z SKO, że w rozpoznawanej sprawie nie sposób mówić o znikomości naruszenia prawa przez Stronę, jeśli po jego stronie doszło do uchybienia przepisom ustawy o drogach publicznych i obowiązkowi uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę oraz w sytuacji, gdy naruszenie to nie ma charakteru jednorazowego. Jak bowiem wskazano powyżej, Stron zajmowała ten pas przez 50 dni. Na odmienną ocenę Sądu nie wpływa też podnoszona przez Skarżącego okoliczność, że Skarżący prowadził rozmowy w zakresie możliwości umieszczenia szyldu sklepu na fasadzie budynku z przedstawicielami miasta oraz konserwatorem zabytków oraz wypełnił wszelkie polecenia, które otrzymał od ww. podmiotów; a także pominięcia, że nieruchomość jest wynajmowana od m. st. Warszawy i podczas wszelkich rozmów prowadzonych w związku z działalnością Skarżącego żaden organ nie wspomniał o konieczności uzyskania dodatkowego zezwolenia. W ocenie Sądu, nawet jeżeli takie rozmowy były prowadzone i Skarżący mógł nabrać przekonania, że nie musi posiadać stosownego zezwolenie, to w żaden sposób taka okoliczność nie wpływa konieczność zrealizowania ustawowego obowiązku. Zajęcie pasa drogowego na cele inne niż wskazane w art. 40 ust. 1 u.d.p. wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wszystkie orzeczenia krajowych sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu, dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl . Należy również wskazać, że złożona w tej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a., z uwagi na spełnienie ustawowych przesłanek. Stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpatrzona w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sprawa w takim przypadku rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – art. 120 P.p.s.a.