VI SA/Wa 3187/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Asesor WSA Iwona Kozłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę [...] (Polska) Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej też jako "Skarżąca", "Strona" lub "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej też jako "SKO", "organ II instancji" lub "Kolegium") z dnia [...] lipca 2024 roku numer [...]. Podstawę prawną powyższej decyzji stanowi art. 127 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 570) oraz art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm., dalej też jako "u.d.p."). Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółki, uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...], i umorzyło postępowanie w przedmiocie wymierzenia jej kary pieniężnej za zajęcie, bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rejonie nr [...] w W. w dniach od 3 kwietnia 2019 r. do 5 maja 2019 r. (punkt pierwszy), wymierzyło Skarżącej karę pieniężną za zajęcie, bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rejonie nr [...] w W. w dniach od 6 maja 2019 r. do 25 czerwca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim jednostronnej reklamy o treści "[...]..." o pow. 0,32 m2, (punkt drugi), ustalając jej wysokość na kwotę jednego tysiąca dwustu siedemdziesięciu pięciu złotych, obliczonej jako iloczyn powierzchni reklamy, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego (punkt trzeci) oraz wskazało sposób uiszczenia tejże kary (punkt czwarty). Zdaniem SKO w [...] z zapisów protokołu z kontroli zajęcia pasa drogowego z dnia 3 kwietnia 2019 r. wynika, że w pasie drogowym drogi powiatowej - ul. [...] w rej. nr [...] w W. umieszczono jednostronną reklamę o treści "[...]...". Potwierdza to także wykonana dokumentacja fotograficzna. Organ odwoławczy podkreślił, że uprawniony geodeta zmierzył przedmiotową reklamę i stwierdził, że zajmuje ona część działki ew. nr [...] z obrębu [...], a jej powierzchnia wchodzi w pas drogowy w zakresie 0,32 m2. Na tą okoliczność został sporządzony i podpisany przez uprawnionego geodetę dowód w postaci mapy zajęcia pasa drogowego. Dowód ten wraz z mapą zasadniczą jednoznacznie potwierdza, iż reklama wchodziła w pas drogowy. Organ odwoławczy zaznaczył, że na znajdującej się w aktach sprawy mapie zasadniczej droga oznaczona została symbolem "dr", zaś uprawniony geodeta na mapie zajęcia pasa drogowego wyraźnie zaznaczył granicę pasa drogowego, a także lokalizację przedmiotowej reklamy. Organ odwoławczy nie miał więc wątpliwości, iż wchodziła ona w części na działkę ew. nr [...], na której znajduje się pas drogowy. SKO wskazało jednocześnie, iż podczas kontroli w dniu 31 maja 2019 r. stwierdzono dalsze funkcjonowanie przedmiotowej reklamy w pasie drogowym, co potwierdza protokół z kontroli pasa drogowego sporządzony tego dnia oraz dokumentacja fotograficzna. Nadto dowód z karty kontroli zajęcia pasa drogowego w dniach 6 czerwca 2019 r., 11 czerwca 2019 roku, 18 czerwca 2019 r. i 25 czerwca 2019 r. wraz załącznikami w postaci dokumentacji fotograficznej także potwierdza, że reklama ta funkcjonowała w pasie drogowym. Zdaniem organu odwoławczego bezsprzecznie to Spółka zajmowała nielegalnie pas drogowy. Po pierwsze, zawiadomiona w dniu 21 czerwca 2019 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, w toku postępowania nie kwestionowała faktu umieszczenia przedmiotowej reklamy w pasie drogowym. Także przedstawiciel spółki, przeglądając w dniu 27 czerwca 2019 r. akta przedmiotowej sprawy, nie podnosił takiej okoliczności. Organ powiadamiał o przedmiotowej reklamie w pasie drogowym spółkę również wcześniej, telefonicznie w dniu 3 czerwca 2019 r. - wówczas również nikt nie przedstawiał wątpliwości w zakresie odpowiedzialności skarżącej spółki za przedmiotową reklamę. Ponadto pomimo, że pomiędzy czynnością zapoznania się przez Stronę z aktami sprawy a wydaniem decyzji w sprawie upłynęły niemalże 3 miesiące, to również w tym okresie, przed wydaniem decyzji, spółka nie podnosiła jakoby to nie ona umieściła reklamę w pasie drogowym, stąd podniesione w tym zakresie wątpliwości organ odwoławczy uznaje za gołosłowne. Biorąc dodatkowo pod uwagę, że Skarżąca nie posiadała zezwolenia właściwego organu na zajęcie pasa drogowego we wskazanym czasie i miejscu, to zasadnym stało się nałożenie na nią kary za zajęcie pasa drogowego. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że organ I instancji wymierzył Skarżącej spółce karę za nielegalne zajęcie pasa drogowego w okresie 3 kwietnia 2019 r. - 25 czerwca 2019 r. Zważywszy jednak, że organ odwoławczy orzekał w 2024 r., to wziął pod uwagę upływ czasu i jego konsekwencje. Organ II instancji uznał, że stosownie do art. 189g § 1 k.p.a. doszło do częściowego przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, za okres od 3 kwietnia 2019 r. do 5 maja 2019 r., co obliguje organ odwoławczy do umorzenia postępowania w zakresie dotyczącym tego okresu, gdyż w ciągu 5 lat od naruszenia prawa nie została wydana decyzja ostateczna. Natomiast za okres od 6 maja 2019 r. do 25 czerwca 2019 r., z uwagi na to, że w dniu orzekania nie nastąpiło przedawnienie co do powyższego okresu, a wystąpiły wszystkie przesłanki do wymierzenia na Skarżącą spółkę kary pieniężnej zajęcie, bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rejonie nr [...] w W. poprzez umieszczenie w nim jednostronnej reklamy o treści "[...]..." o pow. 0,32 m2, należało ustalić karę pieniężną w wysokości 1 275 złotych. Ustalając powyżej wskazaną wysokość kary organ odwoławczy przyjął, że zajęcie pasa drogowego miało miejsce przez okres 51 dni, ustalona geodezyjnie powierzchnia reklamy wynosiła mniej niż 1 m2 (stąd do obliczeń przyjęto jeden metr kwadratowy), zaś stawka opłaty za reklamę nieprzekraczającą 3m2 , zgodnie z poz. 20a załącznika nr 3 do uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych (drogi powiatowej) wynosiła 2,50 zł/m2 (a więc jej 10-krotność wynosiła 25 zł). Jednocześnie zdaniem organu odwoławczego, w sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. gdyż dokonane przez Spółkę naruszenie nie miało charakteru znikomego. Skarżąca, która długo już działa na rynku, powinna mieć świadomość, że aby móc legalnie zajmować pas drogowy zobowiązana jest uzyskać na takie działanie stosowne zezwolenie, a w każdym razie zachować należytą staranność przy sytuowaniu jakichkolwiek nośników bądź tablic reklamowych (sprawdzanie przebiegu pasa drogowego i planowanej lokalizacji reklamy). Skarżąca spółka zatem dopuściła się nielegalnego działania niejako godząc się na możliwe konsekwencje. Takie działanie, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwłócznego w [...], nie może zostać ocenione jako naruszenie znikomej wagi, tym bardziej, że pas drogowy podlega szczególnej ochronie w Rzeczypospolitej Polskiej i nie można z niego bez stosownego zezwolenia korzystać w jakimkolwiek, nawet niewielkim zakresie. Organ odwoławczy nie znalazł również innych podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Spółka, w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2024 roku, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w zakresie, w jakim wymierzona została Skarżącej kara pieniężna za zajęcie, bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego w wysokości 1 275 złotych, zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a/ art. 7 ustawy w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez Organ odwoławczy wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę materiału dowodowego, skutkującą błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że reklama "[...]..." została częściowo umieszczona na terenie pasa drogowego, podczas gdy w ocenie Skarżącej nie wynika to z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, co skutkowało nałożeniem na Skarżącą kary na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., b/ art. 8 § 1 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 189d pkt 1 i 5 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nałożenie na Skarżącą kary pieniężnej, podczas gdy wystąpiły przesłanki uzasadniające odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, co powinno skutkować poprzestaniem na pouczeniu, c/ art. 7 w zw. z art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez zaniechanie ustalenia okoliczności faktycznych mających kluczowe znaczenie dla sprawy, iż to nie Skarżąca dokonała rzekomego zajęcia pasa drogowego, oraz dowolną ocenę dowodów i uznanie twierdzenia Skarżącej za "gołosłowne" z uwagi na zgłoszenie tej okoliczności na etapie postępowania odwoławczego. II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że pas drogowy w dniach w dniach 15 września - 27 października 2020 r. był zajmowany przez Skarżącą jako właściciela reklamy. Mają na uwadze powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz odpowiednio uchylenie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2019 r., w zakresie, w jakim pozostaje ona w mocy a także zwrot na rzecz Skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W ramach tej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 roku, poz. 935, dalej zwana "p.p.s.a."). Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Zdaniem Sądu, żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie, a zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], nie narusza prawa. Przede wszystkim, wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, stan faktyczny w sprawie został ustalony przez organy prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], uchylająca decyzję Prezydenta [...] i wymierzająca Skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi wymaga bowiem umieszczenie w pasie drogowym - poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - również reklamy, a co stanowi reklamę w rozumieniu tego przepisu - wskazuje art. 4 pkt 23 ustawy. Zgodnie z nim reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. Wyjaśnienia też wymaga, że zgodnie z art. 4 pkt 23 u.d.p., określenie reklama oznacza - umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 i 1566), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1047), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.). W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do skarżącej reklama (nośnik) zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni. I, w ocenie Sądu, ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny w pełni potwierdza zasadność nałożenia zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], na Spółkę kary pieniężnej za zajęcie, bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rejonie numeru [...] w W. w dniach od 6 maja 2019 r. do 25 czerwca 2019 r. W pierwszej kolejności fakt ten wynika wprost z treści znajdującej się w aktach administracyjnych adnotacji urzędowej sporządzonej przez uprawnionego geodetę mgr. inż. A. C. (numer uprawnień [...]) a także mapy usytuowania omawianej reklamy w pasie drogowym, opracowanej także przez uprawnionego geodetę mgr. inż. A. C. Na mapie tej wprost wyrysowano (także w wyniesieniu) wyraźnie granicę pasa drogowego oraz odcinek spornej reklamy ewidentnie znajdujący się w tymże pasie drogowym. W konsekwencji, zarówno z treści mapy oraz adnotacji urzędowej, wprost wynika, że reklama o treści "[...]..." umieszczona została w obszarze pasa drogowego. Jednocześnie, zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, nie sposób uznać, aby dokumenty sporządzone przez uprawnionego geodetę, miałyby stanowić wyłącznie jego subiektywną ocenę. Niewątpliwie bowiem uprawniony geodeta, jako osoba posiadająca specjalistyczne wiadomości, ma najlepsze rozeznanie co do materii odnośnie której sporządzona została znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja. Oczywiście organ zobowiązany jest do oceny stanowiska uprawnionego geodety, na podstawie zasad wiedzy i doświadczenia życiowego. Jednakże, o ile w tym zakresie dokumentacja ta nie budzi wątpliwości, to dowód ten w istocie można skutecznie obalić przede wszystkim przez dowód przeciwny w postaci równorzędnej opinii przedstawionej przez stronę, co w realiach niniejszej sprawy nie miało jednak miejsca. Jeżeli bowiem organy pierwszej i drugiej instancji, czyniąc ustalenia faktyczne, posłużyły się prawidłową mapą geodezyjną, uwzględniającą usytuowanie pasa drogowego, a Skarżąca kwestionowała prawidłowość tego dowodu, mogła złożyć - w toku postępowania administracyjnego - dowód w postaci opinii innego geodety, o ile kwestionowałaby ona ustalone okoliczności, czego jednakże nie uczyniła. Ponadto wspomniana adnotacja wraz z załączoną do niej mapą, wyraźnie korelują z pozostałym materiałem dowodowym, zgromadzonym w aktach niniejszej sprawy, w tym sporządzonymi na etapie kolejnych kontroli fotografiami zarówno samej reklamy, jak i nośnika, w tym w kontekście jego usytuowania w pasie drogowym. I tak, cztery przykładowe zdjęcia zostały wydrukowane i załączone do akt w wersji papierowej (trzy zdjęcia - k. nr 1 i jedno k. nr 7) a pozostałe zdjęcia znajdują się na załączonej do akt płycie DVD-R (k. 43), na której skatalogowane zostały w ramach pięciu folderów oznaczonych jako: 2019.04.03JAW (3 zdjęcia), 2019.06.06KOC (4 zdjęcia), 2019.06.11JAW (3 zdjęcia), 2019.06.18IDZ (9 zdjęć), 2019.06.25IDZ (13 zdjęć) i 3 zdjęcia umieszczone na ogólnym folderze opisanym jako "[...]", z datą modyfikacji wyznaczoną na 31 maja 2019 roku. Pamiętać przy tym należy, że oceny dowodów zgromadzonych w sprawie należy dokonywać w ich całokształcie i przy uwzględnieniu ich wzajemnych relacji. O ile bowiem niektóre z tych dowodów mogą być same w sobie niewystarczające, aby wykazać istotne w sprawie okoliczności, o tyle gdy są rozpatrywane w powiązaniu lub łącznie z innymi dokumentami lub informacjami, w pełni pozwoliły na wyjaśnienie sprawy. Zdaniem Sądu, oparcie się przez SKO w [...] na tych dokumentach, skutecznie podważa zarzuty skargi, że materiał dowodowy nie potwierdza jednoznacznie zarzucanego Spółce zajęcia pasa drogowego. Okoliczności potwierdzające zajecie pasa drogowego jasno wynikają z całokształtu dokumentów zgromadzonych przez organy. Na podstawie znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów takich jak protokół kontroli pasa drogowego (karta nr 2 akt administracyjnych), karta kontroli pasa drogowego (karta nr 23 akt administracyjnych) oraz wykonane zdjęcia, należy stwierdzić, że okres zajęcia pasa drogowego został obliczony prawidłowo. Powyższe dokumenty świadczą o tym, że reklama znajdowała się w pasie drogowym w konkretnych dniach, ale pozwalają też na wyciągnięcie wniosku, że znajdowała się tam również nieprzerwanie w całym okresie, o którym mowa w decyzji. Skarżąca nie wykazała, że w tym okresie reklama była demontowana. Również sama wysokość kary pieniężnej została wyliczona w sposób określony w art. 40 ust. 12 u.d.p. z uwzględnieniem stawek wynikających z uchwały Rady [...] z [...] maja 2004 r. nr [...]. Za każdy dzień umieszczenia części reklamy w pasie drogowym drogi powiatowej wymierzono stronie karę według stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości przewidzianej w pozycji 20a załącznika nr 3 do wspomnianej uchwały Rady [...], czyli dla reklamy o powierzchni, która nie przekracza 3m2. Nie ulega również, zdaniem Sądu, wątpliwości, że treść nośnika reklamowego stanowiła reklamę, w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Definicja reklamy zawarta jest w art. 4 pkt 23 u.d.p. Przepis ten stanowi, że reklamą jest umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988 i 1002), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916). Z treści powołanego uregulowania wynika szeroka definicja reklamy, którą jest każdy nośnik informacji wizualnej (w tym tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe) wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, za wyjątkiem urządzeń wymienionych w omawianym przepisie, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi. Reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. jest także tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c u.p.z.p. Zgodnie z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Z kolei według art. 2 pkt 16c u.p.z.p. przez urządzenie reklamowe należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Uznać należy, iż reklamą są wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczające jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu i jego logo (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2749/15, opubl.: Lex nr 2330112). Pojęcie reklamy obejmuje także informacje, które, jak podnosiła Spółka w swym odwołaniu od decyzji Prezydenta [...], mieszczą się w definicji szyldu, ujętej w art. 2 pkt 16d u.p.z.p. Zgodnie z tym artykułem przez szyld należy rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informujące o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują. Z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wywieść można, że szyldem jest tablica reklamowa (która też jest reklamą według art. 4 pkt 23 u.d.p.) oraz urządzenie reklamowe (także jest reklamą w myśl art. 4 pkt 23 u.d.p.). Szyld informuje o działalności (czyli zawiera treści, które według art. 4 pkt 23 u.d.p. mogą także być umieszczone na reklamie). Od reklamy, zdefiniowanej w art. 4 pkt 23 u.d.p. szyld różni się przede wszystkim swoim usytuowaniem i węższym zakresem przekazu, tj. informuje o działalności (taki przekaz w świetle art. 4 pkt 23 u.d.p. jest reklamą) prowadzonej na nieruchomości, na której ten szyld się znajduje. Zatem szyld umieszczony na nieruchomości, która jest w pasie drogowym należy uznać za reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 2600/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 305/21). Tym samym fakt, że baner zawiera jedynie napis "[...]" a nie treść zachęcającą do zakupu usług nie oznacza bynajmniej, iż nie jest reklamą. Nadto należy zauważyć, że Skarżąca nigdzie nie twierdzi też, że legitymuje się stosownym zezwoleniem właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego poprzez częściowe umieszczenie w nim wspomnianej reklamy. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie przez organy administracji materiał dowodowy nie budzi istotnych wątpliwości, które uzasadniałyby przeprowadzenie w toku postępowania administracyjnego dowodów uzupełniających. Powyższych, prawidłowych ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, nie podważa, w ocenie Sądu, zarzut Skarżącej odnośnie nałożenia na nią szeregu kar finansowych za to samo naruszenie. Skarżąca bowiem w żadnej mierze nie udowodniła tejże okoliczności, nie przedkładając żadnych dowodów na poparcie swojej tezy. Jednocześnie już z samej treści zarzutów skargi wynika jasno, że Skarżąca została ukarana za umieszczenie reklam o innej treści, tj. "[...]", "[...]", czy "[...]", przy czym nie jest jasne w świetle argumentacji Skarżącej, jaka była wielkość powyższych reklam. Uwzględniając wspomniany powyżej materiał dowodowy w postaci zdjęć, za najbardziej prawdopodobne uznać należy, że Skarżąca odnosi się w ramach omawianego zarzutu, nie do tej konkretnej zwymiarowanej reklamy o oznaczonej treści dotyczącej pralni chemicznej, lecz do innych reklam o różnej powierzchni i treści, umieszczonych na tym samym, zbiorczym nośniku. Ewentualne zatem postępowania dotyczące naruszeń poprzez umieszczenie w pasie drogowym innych banerów reklamowych, są irrelewantne z punktu widzenia nałożenia kary pieniężnej w niniejszej sprawie i nie świadczą o naruszeniu zasady ne bis in idem. Podobnie dla prawidłowego przypisania Skarżącej odpowiedzialności za powstałe w okresie od 6 maja 2019 r. do 25 czerwca 2019 r. naruszenie w postaci poprzez umieszczenia w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy o treści "[...]...", nie ma znaczenia okoliczność, że Skarżąca, nabyła nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] nr [...], już z wybudowanym na niej nośnikiem reklamowym (prawdopodobnie przez poprzedniego właściciela tejże nieruchomości), skoro w dacie powstałego naruszenia sankcjonowanego zaskarżoną decyzją to ona była jego właścicielem. Bezsprzecznie świadczy o tym także sama argumentacja Skarżącej, która wyjaśniła, że "w 2022 roku dokonała demontażu przedmiotowego nośnika reklamowego i posadowiła nośnik w innym miejscu na terenie nieruchomości przy ul. [...] tak, że w całości posadowiony jest w granicach nieruchomości Skarżącej". Jednocześnie argumentacja Skarżącej odnośnie statusu właściciela wspomnianego nośnika, na którym umieszczono sporną reklamę, potwierdza, że to ona winna być stroną postępowania administracyjnego dotyczącego zajęcia w okresie od 6 maja 2019 r. do 25 czerwca 2019 r. pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w zakresie opisanym w skarżonej decyzji. Finalnie należy odnotować, że organ odwoławczy rozważył także zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. ("Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa"), uznając że okoliczności sprawy nie wskazują na wystąpienie okoliczności przewidzianych w tym przepisie. Stanowisko organu w tym zakresie jest prawidłowe. Organ trafnie bowiem wskazał, że Skarżąca jest podmiotem profesjonalnym, od długiego czasu funkcjonującym na rynku a zatem trudno uznać, że waga naruszenia w niniejszej sprawie była znikoma. Reasumując, wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.