VI SA/Wa 319/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Asesor Małgorzata Grzelak (spr.) WSA Ewa Marcinkowska Protokolant: Maciej Kliszcz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2005 r. sprawy ze skargi T. S. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżoną Uchwałą Nr [...] Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] listopada 2004r. stwierdzono niedopuszczalność odwołania T. S. (zwanego dalej skarżącym) z dnia [...] października 2004r. w sprawie niedopuszczenia do drugiego etapu (części ustnej ) konkursu dla kandydatów na aplikantów notarialnych, który został przeprowadzony w Izbie Notarialnej w [...] we wrześniu 2004r. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 127§2 oraz art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że konkurs został przeprowadzony na podstawie ustawy z dnia 14 lutego 1991r. Prawo o notariacie (Dz.U. z 2002r. Nr 42,poz.369, z 2003r.Nr 49,poz.408 i Nr 124, poz.1152 oraz z 2004r. Nr 62, poz.577 i Nr 147,poz.1547) oraz Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 kwietnia 2003r. w sprawie szczegółowego trybu przeprowadzania konkursu dla kandydatów na aplikantów notarialnych (Dz.U. Nr 67, poz.629). Niedopuszczalność odwołania organ uzasadnia dwojako. Po pierwsze wskazuje, że skarżący nie uzyskał wymaganej ilości punktów z części pisemnej, co było warunkiem otrzymania pozytywnej oceny (§ 12 pkt 3 w/w rozporządzenia) a ponieważ konkurs pełni rolę swoistego postępowania wyjaśniającego, podejmowane w toku tego postępowania czynności nie są decyzjami administracyjnymi a zatem nie przysługuje od nich odwołanie. Po wtóre, niezależnie od wskazanej wyżej argumentacji organ podnosi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a) a więc w przypadku gdy organ pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy w I instancji, nie ma możliwości jej rozpatrzenia przez organ odwoławczy, a taki status ma Krajowa Rada Notarialna. Wskazana wyżej uchwała zapadła w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] września 2004r. Izba Notarialna w [...] przeprowadziła część pisemną konkursu na aplikantów notarialnych. Ponieważ żaden z kandydatów nie uzyskał określonej w Rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 kwietnia 2003r. liczby, co najmniej 180 punktów Komisja Konkursowa stwierdziła, że część ustna Konkursu nie odbędzie się. Pismem datowanym na [...] października 2004r. ldz [...] sekretarz Biura Rady Izby Notarialnej w [...], przesłała skarżącemu w załączeniu komplet dokumentów złożonych na konkurs dla kandydatów na aplikantów notarialnych w roku 2004 w Izbie Notarialnej w [...]. Od tego pisma T.S. złożył, za pośrednictwem Rady Izby Notarialnej w [...], odwołanie do Krajowej Rady Notarialnej. Z treści odwołania wynika, że w/w pismo potraktował jako decyzję w przedmiocie niedopuszczenia skarżącego do części ustnej konkursu. W odwołaniu zakwestionował prawidłowość sformułowania pytań oraz zakres materiału. Po rozpatrzeniu odwołania Krajowa Rada Notarialna wydała w dniu [...] listopada 2004r. wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia uchwałę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T.S. zarzuca rażące naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a w szczególności art.7, 77 §1, 8, 15 i. 104. oraz "rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na rozstrzygniecie w przedmiotowej sprawie".W uzasadnieniu skargi, powołując się na wskazane wyżej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego wywodzi, iż jego zdaniem pismo z dnia [...] października 2000r. należy potraktować jako odmowę przyjęcia skarżącego na aplikacje notarialną. W konsekwencji w/w pismo należy uznać, zdaniem T.S., za decyzję administracyjną, od której przysługuje odwołanie. W konkluzji wnosi o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Na rozprawie w dniu 13 lipca 2005r. pełnomocnik skarżącego popierał skargę. Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi podnosząc, że postępowanie w sprawie konkursu dla kandydatów na aplikantów przeprowadzone w roku 2004 nie zostało zakończone, albowiem Izba Notarialna w [...] nie wydała żadnej decyzji w sprawie tego konkursu. Organ I instancji pozostaje w bezczynności, stąd Krajowa Rada Notarialna nie mogła wydać innej decyzji. Wskazuje ponadto, że skarżącemu przysługują inne środki przewidziane w k.p.a. np. z art. 36. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną uchwałę z punktu widzenia powyższych kryteriów stwierdzić należy, że jest ona zgodna z prawem. W ocenie Sądu, organ nie naruszył też przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a przynajmniej w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W myśl art.71 Ustawy z dnia 14 lutego 1991r Prawo o notariacie, aplikantem notarialnym może być mianowany ten, kto odpowiada wymaganiom określonym w art. 11 pkt 1-3.ustawy (§1) Zgodnie z § 3 art. 71 aplikanta notarialnego mianuje rada izby notarialnej po przeprowadzeniu konkursu przez tę radę. Natomiast stosownie do § 4. Minister Sprawiedliwości określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowy tryb przeprowadzania konkursu dla kandydatów na aplikantów notarialnych, w tym w szczególności termin ukazania się w prasie ogłoszenia o przeprowadzeniu konkursu, zawartość ogłoszenia, termin składania zgłoszeń, skład i zadania komisji konkursowej, etapy konkursu oraz szczegółowe zasady oceniania kandydatów. Rozporządzeniem obowiązującym w dacie konkursu było Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 kwietnia 2003r. w sprawie szczegółowego trybu przeprowadzania konkursu dla kandydatów na aplikantów notarialnych Akt ten określa szczegółowy tryb przeprowadzania konkursu dla kandydatów na aplikantów notarialnych, a w szczególności termin ukazania się w prasie ogłoszenia o przeprowadzeniu konkursu, treść ogłoszenia, termin składania zgłoszeń, skład i zadania komisji konkursowej, etapy konkursu oraz szczegółowe zasady oceny kandydatów. W myśl § 7. 1. Zgłoszenia kandydatów są przyjmowane w terminie do dnia 30 czerwca. 2. Za dzień złożenia zgłoszenia uważa się dzień jego wpływu do siedziby rady lub nadania w urzędzie pocztowym. 3. Zgłoszenie do konkursu powinno zawierać: 1) podanie o dopuszczenie do konkursu; 2) życiorys z opisem przebiegu pracy zawodowej; 3) oryginał dyplomu ukończenia wyższych studiów prawniczych albo wydane przez uczelnię i podpisane przez dziekana wydziału zaświadczenie, potwierdzające złożenie z wynikiem pozytywnym egzaminu dyplomowego na kierunku prawniczym oraz uzyskanie tytułu magistra; 4) informację z Krajowego Rejestru Karnego, opatrzoną datą nie wcześniejszą niż trzy miesiące przed jej złożeniem; 5) dwa zdjęcia legitymacyjne; 6) adres do korespondencji. Zgodnie z § 11. 1. Konkurs składa się z części pisemnej i ustnej, przeprowadzanych na podstawie testu i zestawów pytań przygotowanych przez zespół. 2. Warunkiem dopuszczenia do części ustnej jest uzyskanie przez kandydata pozytywnej oceny z pracy pisemnej. 3. Nieobecność kandydata podczas którejkolwiek części konkursu, bez względu na przyczynę, uważa się za odstąpienie od udziału w konkursie. W myśl § 12. 1. część pisemna konkursu trwa cztery godziny i polega na rozwiązaniu testu składającego się z 225 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. 2. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt. 3. Kandydat otrzymuje pozytywną ocenę z części pisemnej w przypadku uzyskania co najmniej 180 punktów. 4. Część pisemna konkursu odbywa się w obecności co najmniej dwóch członków komisji wyznaczonych przez przewodniczącego komisji. 5. Odpowiedzi z części pisemnej konkursu sprawdza komisja w pełnym składzie. Po zakończeniu każdej części konkursu komisja niezwłocznie podaje jego wyniki do publicznej wiadomości, przez ogłoszenie w siedzibie izby (§15) a w terminie 7 dni od zakończenia całego konkursu rada podaje do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w siedzibie rady listę kandydatów, którzy uzyskali pozytywny wynik z konkursu(§16). Z przebiegu każdej części konkursu sporządza się protokół, który podpisują wszyscy członkowie komisji. Protokół z przebiegu całego konkursu wraz z wynikami komisja przekazuje radzie, która w terminie 7 dni przesyła Ministrowi Sprawiedliwości jego odpis.(§17) W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, na co słusznie zwracają uwagę obydwie strony postępowania, że uchwała organu samorządu notarialnego Rady Izby Notarialnej o przyjęciu na aplikację notarialną kandydatów uczestniczących jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a., gdyż zawiera wszystkie istotne elementy indywidualnego aktu administracyjnego. Przyjęcie na aplikację notarialną ewentualnie odmowa takiego przyjęcia w wyniku otwartego konkursu, stanowi indywidualny akt administracyjny zewnętrzny organu samorządu notarialnego, mający charakter działania jednostronnego i władczego skierowanego na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Podejmując uchwałę Rada Izby Notarialnej działa jako organ administracyjny przez dokonanie konkretyzacji prawa. Ta konkretyzacja prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby i w określonym stanie faktycznym winna być traktowana jako przejaw woli tego organu dotyczący powstania określonych stosunków prawnych. Uchwała Samorządu Notarialnego w sprawie przyjęcia na aplikację notarialną, jest niewątpliwie oświadczeniem woli kompetentnego organu administracyjnego, podjętym w wyniku zastosowania prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego (wyników postępowania konkursowego), w trybie, formie uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialno-prawnego. Akt administracyjny indywidualny wydawany w procesowej formie decyzji wyznacza zakres stosowania przepisów k.p.a. stosownie do brzmienia art. 1 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. W przepisach prawnych, akt administracyjny indywidualny jest nazywany różnie: decyzją, orzeczeniem, zarządzeniem, zezwoleniem, koncesją, nakazem, przydziałem, zgodą, nominacją, mianowaniem, powołaniem na stanowisko, uchwałą. Organy kolegialne funkcje orzekania w sprawie administracyjnej indywidualnej wykonują przez podejmowanie uchwał. Tylko, bowiem w tej formie może być wyrażone stanowisko wieloosobowego organu, stanowiące o załatwieniu sprawy.(vide wyrok NSA z 14 marca 2001r. sygn.akt II SA1380/00Lex 53470). W świetle powyższych wywodów Naczelnego Sądu Administracyjnego - które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela - nie może budzić wątpliwości, iż Protokół z części pisemnej konkursu dla kandydatów na aplikantów notarialnych w Izbie Notarialnej w [...] przeprowadzonej w dniu [...] września 2004r stanowiący w punkcie VI, iż "Komisja Konkursowa stwierdza, że część ustna konkursu nie odbędzie się" nie jest uchwałą podjętą w zakresie spraw, o których stanowi powołany art. 1 § 2 pkt 2 k.p.a, podobnie jak pismo skierowane do skarżącego przez Izbę Notarialną datowane na [...] października 2004r. numer Ldz. [...]. Należy podzielić stanowisko organu, że w sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi, organ pierwszej instancji tj Rada Izby Notarialnej w [...] z siedzibą w [...] nie podjęła uchwały w przedmiocie przyjęcia lub odmowy przyjęcia skarżącego na aplikację notarialną w roku 2004. W tym stanie rzeczy podjęcie przez Krajową Radę Notarialną zaskarżonej uchwały było prawidłowe albowiem odwołanie było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych (brak przedmiotu zaskarżenia). Należy jeszcze raz podkreślić, że po zakończeniu konkursu Rada Izby Notarialnej powinna podjąć uchwałę rozstrzygającą w indywidualnych sprawach poszczególnych kandydatów. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie, jak wskazano wyżej, takiej uchwały nie wydano, poprzestając jedynie na odesłaniu skarżącemu dokumentów osobowych wraz z pismem przewodnim. Z powyższych względów należy podzielić pogląd pełnomocnika organu, że Izba Notarialna w [...] pozostaje w bezczynności, a zatem stronie przysługują środki przewidziane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego mające na celu zwalczenie takiego stanu rzeczy. Mając na względzie powyższe, należało na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalić jako nie znajdującą uzasadnienia w ustalonym stanie faktycznym i prawnym.