VI SA/Wa 323/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2007 r. sprawy ze skargi D. Ł. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] działając na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art.68 ust.7 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz.1058 ze zm., dalej powoływana jako "p.o.a.") po rozpoznaniu odwołania pani D. Ł. (skarżącej) od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2006r. utrzymującej w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej we [...] z dnia [...] czerwca o odmowie wpisu skarżącej na listę adwokatów stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy stwierdzono, że stosownie do ustawy z dnia 26 maja 1982 r.- Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058, z późn. zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361), od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego. W rozumieniu tego przepisu decyzją ostateczną jest uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Zapis ten, zgodnie z art. 10 cytowanej ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r., obowiązuje od dnia 10 września 2005 r. Jednocześnie podniesiono, iż przed dniem 10 września 2005 r. w omawianych sprawach istniała również możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Jednakże skarga ta przysługiwała od decyzji Ministra Sprawiedliwości, do którego w myśl art. 47 ust. 2 Prawa o adwokaturze służyło odwołanie od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów, to jest decyzji Naczelnej Rady Adwokackiej. Odwołanie do Ministra Sprawiedliwości należało wnieść w trybie i terminie przewidzianym przez k.p.a. Ustawodawca, nadając nowe brzmienie art. 68 Prawa o adwokaturze, nie uchylił art. 47 ust. 2 tej ustawy. W ten sposób pozostawił w ustawie - Prawo o adwokaturze zapisy wzajemnie się wykluczające. Jednakże zdaniem organu stosownie do ogólnych reguł kolizyjnych prawa intertemporalnego i zasady, iż lex posteriori derogat legi priori, należy przyjąć, że wejście w życie nowego przepisu, tj. art. 68 ust. 7 ustawy - Prawo o adwokaturze uchyliło regulację wcześniejszą, nadal formalnie obowiązującą, to jest przepis art. 47 ust. 2 Prawa o adwokaturze. Dodatkowo podniesiono, iż w myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest oparte na zasadzie dwuinstancyjności. Wyczerpanie tej możliwości powoduje niedopuszczalność odwołania, z zastrzeżeniem sytuacji, gdy przepisy prawa przewidują wyjątki od zasady dwuinstancyjności postępowania. Skoro zatem skarżąca - po wyczerpaniu dwuinstancyjnego trybu administracyjnego - wniosła do Ministra Sprawiedliwości odwołanie od decyzji, od której nie można już odwołać się na podstawie przepisów k.p.a., należało orzec jak w sentencji orzeczenia. Skargę na powyższe postanowienie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zainteresowana wnosząc o uchylenie powołanego wyżej postanowienia Ministra Sprawiedliwości jako naruszającego przepisy, a to art. 68 ust. 7 Prawa o adwokaturze, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego, Minister Sprawiedliwości winien wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, nie zaś kończące postępowanie orzeczenie formalne. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację. Wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej art. 47 ust. 2 i art. 68 ust. 7 ustawy - Prawo o adwokaturze nie określają współgrających ze sobą środków odwoławczych od ostatecznych decyzji odmawiających wpisu na listę adwokatów. Każdy z wymienionych przepisów wskazuje odmienny środek, to jest: art. 47 ust. 2 - odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z przepisami k.p.a. a art. 68 ust. 7 - skargę do sądu administracyjnego. Nie można równocześnie stosować obu instrumentów na tym samym etapie postępowania administracyjnego. Podniósł, że stosownie do ogólnych reguł kolizyjnych prawa intertemporalnego i zasady lex posteriori derogat legi priori, należało przyjąć, że wejście w życie nowego przepisu, tj. art. 68 ust. 7 Prawa o adwokaturze uchyla regulację wcześniejszą, nadal formalnie obowiązującą, tj. przepis art. 47 ust. 2 powołanej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2006 r., którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2006 r., utrzymującej w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej we [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., odmawiającą skarżącej wpisu na listę adwokatów Izby Adwokackiej we [...]. Rozpoznawana sprawa ma charakter intertemporalny i proceduralny. Mają do niej zastosowanie przede wszystkim przepisy art. 47 ust. 2 oraz art. 68 ust. 7 ustawy - Prawo o adwokaturze, ale również art. 112, 127 § 1, 134 i in. k.p.a. jak również - choć w innym kontekście - przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 52 § 1 i 2, art. 58 § 1 pkt 6). W sprawie nie ulega wątpliwości, że od dnia 10 września 2005 r. w ustawie - Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw sprawę odwołań od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów regulowały dwa przepisy. Był to art. 47 ust. 2 ustawy, w myśl którego "Od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego", oraz art. 68 ust. 7 ustawy, stanowiący, że "Od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów oraz w wypadku niepodjęcia uchwały przez okręgową radę adwokacką w terminie 30 dni od złożenia wniosku o wpis lub niepodjęcia uchwały przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w terminie 30 dni od doręczenia odwołania zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego." Pierwszy z wymienionych przepisów ma charakter przepisu szczątkowego, pozostałego po uchyleniu ust. 1 tegoż artykułu, natomiast drugi - art. 68 ust. 7 - jest przepisem dodanym przez ustawę zmieniającą, niejako wieńczącym obszerny przepis regulujący wpis na listę adwokatów i aplikantów adwokackich. Strony różnią się zasadniczo w poglądach dotyczących obowiązywania powołanych przepisów. Zdaniem organu, wymienione przepisy regulują tę samą materię, zawierają zapisy wzajemnie się wykluczające, a kolizja między nimi powinna zostać usunięta zgodnie z zasadą, iż przepis późniejszy (art. 68 ust. 7) wyłącza działanie przepisu wcześniejszego (art. 47 ust. 2). Argumentując to stanowisko Minister powołał się na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, będącą zasadą konstytucyjną (art. 78 Konstytucji RP), przyjętą w art. 15 k.p.a. Skarżąca twierdzi natomiast, że wzajemne relacje ustaw: Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy - Prawo o adwokaturze oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która jej zdaniem ma również zastosowanie w sprawie) są zamierzone i wzajemnie korespondujące ze sobą a więc ma możliwość dwutorowego kwestionowania uchwał. W ocenie Sądu należy zgodzić się z wykładnią kolizyjną, zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z którą ma tu miejsce wyraźny błąd ustawodawcy, sprawiający, że określona sytuacja prawna (odwołanie od odmowy wpisu na listę adwokatów) została dwukrotnie uregulowana w tej samej ustawie w odmienny sposób. Wyjściem z tej sytuacji, zgodnym z powołaną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest uznanie, że przepis późniejszy (art. 68 ust. 7) powoduje zawieszenie stosowania przepisu wcześniejszego (art. 47 ust. 2), pozostającego zresztą w wyraźnej sprzeczności z charakterem rozwiązań przyjętych w ustawie - Prawo o adwokaturze, w brzmieniu nadanym jej przez ustawę z dnia 30 czerwca 2005 r. Przyjmując przedstawiony wyżej pogląd nie można nie zauważyć i uznać, że skarżąca została nieprawidłowo pouczona o trybie odwoławczym. Zgodnie zaś z art.112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do odwołania (...) lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Oznacza to, że stronie na jej wniosek należy przywrócić termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego. W przedstawionej sytuacji nie ma potrzeby rozpatrywania zarzutów merytorycznych podniesionych w sprawie wpisu na listę adwokatów. Ponadto oceniając zaskarżone postanowienie Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.