VI SA/Wa 3246/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant ref. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] października 2015 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej Minister) utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z [...] sierpnia 2015 r. nr [...], którą cofnął przedsiębiorcy J. N. koncesję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] (ze zm.) udzieloną w dniu [...] marca 2002 r, na prowadzenie działalności gospodarczej w ramach przedsiębiorstwa indywidualnego: "S."[...] (wpisanemu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej jako: J. N. "S."), w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] marca 2002 r. Minister udzielił J. N. koncesji nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej w ramach przedsiębiorstwa indywidualnego: "S." [...], w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej. Pismami z dnia [...] maja 2014 r. oraz dnia [...] stycznia 2015 r. Komenda Wojewódzka Policji w K. poinformowała organ koncesyjny, iż przedsiębiorca został skreślony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej na mocy decyzji wydanej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], następnie utrzymanej w mocy decyzją Komendanta Głównego Policji wydaną w dniu [...] lipca 2014 r. Powodem wszczęcia postępowania dotyczącego skreślenia przedsiębiorcy z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej było uzyskanie informacji, że przeciwko J. N. zostało wszczęte postępowanie karne o popełnienie przestępstwa opisanego w art. 286 § 1 kk i inne. Wobec wydania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. decyzji skreślającej J. N. z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, organ koncesyjny wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia koncesji, a następnie w dniu [...] sierpnia 2015 r. wydał decyzję nr [...], cofająca przedsiębiorcy koncesję Nr [...]. W dniu [...] września 2015 r. do organu koncesyjnego wpłynęło pismo przedsiębiorcy z dnia [...] września 2015 r. zatytułowane: "ODWOŁANIE MINISTER SPRAW WEWNĘTRZNYCH o ponowne rozpatrzenie sprawy". Powyższe pismo Minister zakwalifikował jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od ww. decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister decyzją z dnia [...] października 2015 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji Minister wskazał, że przedsiębiorca błędnie odczytał treść uzasadnienia decyzji wydanej w I instancji, opacznie interpretując przepisy z zakresu usług ochrony osób i mienia, gdyż ustanowienie pełnomocnika nie zwalania przedsiębiorcy indywidualnego z obowiązku posiadania wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Warunek ten – określony w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia – jest obligatoryjnym warunkiem umożliwiającym uzyskanie koncesji oraz jej utrzymanie. Powyższe stanowi – w ocenie Ministra – że fakt skreślenia przedsiębiorcy z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej jest dla organu koncesyjnego sytuacją obligującą do cofnięcia koncesji. Ustawa o ochronie osób i mienia nie przewiduje bowiem możliwości uzyskania (tym samym posiadania) koncesji przez osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, jeżeli nie posiadają wpisu na właściwą listę kwalifikowanych pracowników. Przedsiębiorca będący osobą fizyczną może powołać pełnomocnika posiadającego wpis na stosowną listę oraz wnieść do organu o zmianę koncesji poprzez dopisanie pełnomocnika, wyłącznie w sytuacji kiedy sam przedsiębiorca posiada wpis na tę listę. Jednakże, gdy przedsiębiorca będący osobą fizyczną zostaje skreślony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej ostateczną decyzją właściwego komendanta Policji, to przestaje spełniać warunki umożliwiające posiadanie koncesji w zakresie usług ochrony osób i mienia. Tym samym, sytuacja posiadania pełnomocnika legitymującego się wpisem na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie zmienia stanu prawnego, w jakim znalazł się przedsiębiorca w kontekście spełnienia warunków koniecznych do utrzymania koncesji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł J. N. W uzasadnieniu ww. skargi wniósł o zawieszenie koncesji [...], a nie o jej cofnięcie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie nie narusza bowiem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Działalność w zakresie usług ochrony osób i mienia jest działalnością o szczególnym charakterze, związaną z koniecznością zachowania szczególnych wymagań co do przestrzegania przepisów prawa. Uzasadnia to stosowanie surowych kryteriów oceny podmiotu gospodarczego, który uzyskał koncesję na prowadzenie takiej działalności. Wszak uczestniczy on de facto w realizacji zadań państwa w zakresie zapewnienia ładu i bezpieczeństwa publicznego. Usługi w przedmiocie ochrony osób i mienia łączą się bowiem ze szczególnymi uprawnieniami podmiotu legitymującego się koncesją wydaną przez właściwy organ koncesyjny, na którym ciąży odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i porządku publicznego Podstawą prawną wydanego w sprawie orzeczenia jest przepis art. 22 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997r. o ochronie osób i mienia (jt. Dz.U. z 2014r. poz. 1099 – dalej ustawa) stanowiący, że organ koncesyjny cofa koncesję albo zmienia jej zakres, w przypadku gdy przedsiębiorca rażąco narusza warunki określone w koncesji lub inne warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określone przepisami prawa. Za rażąco naruszające warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej organ uznał nieposiadanie przez przedsiębiorcę będącego osobą fizyczną kwalifikacji, o których mowa w art. 17 ust.1 pkt 1 ustawy tj. brak wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Organ wyjaśnił przy tym że, podstawowym warunkiem umożliwiającym uzyskanie i utrzymanie koncesji, określonym w ustawie, jest warunek legitymowania się przez przedsiębiorcę będącego osobą fizyczną wpisem na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej lub kwalifikowanych pracowników zabezpieczenia technicznego. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że: - wyrokiem Sądu Rejonowego w B. Wydział [...] Karny z dnia [...] marca 2014r. sygn. [...], skarżący został skazany (wyrok częściowo zmieniony wyrokiem Sądu Okręgowego w T. [...] Wydział Karny z dnia [...] czerwca 2014r. sygn. [...] – karty akt administracyjnych [...]); - decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] utrzymaną w mocy decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014r., skarżący został skreślony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Tak wiec z brzmienia wskazanych przepisów przy uwzględnieniu niespornego stanu faktycznego wynika, że organ był zobligowany do cofnięcia koncesji osobie fizycznej w przypadku, gdy osoba ta nie jest wpisana na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej lub kwalifikowanych pracowników zabezpieczenia technicznego. Zauważyć przy tym wypada, że z zawartego w art. 22 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy sformułowania "organ koncesyjny cofa licencję" wynika obligatoryjny obowiązek, w razie zaistnienia przesłanki, cofnięcia koncesji. W niniejszej sprawie taka przesłanka niewątpliwie zaistniała, bowiem przedsiębiorca rażąco narusza warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określone przepisami prawa a we wskazanym przypadku określone art. 17 ust.1 pkt 1 ustawy, gdyż nie jest wpisany na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej lub kwalifikowanych pracowników zabezpieczenia technicznego. A zatem wbrew argumentacji podniesionej w skardze, w ustalonym stanie faktycznym nie mogło zapaść inne niż zaskarżone przez stronę rozstrzygnięcie. Decyzje o cofnięciu koncesji, mają charakter tzw. decyzji związanych, przy podejmowaniu których ustawodawca nie pozostawił organowi koncesyjnemu tzw. luzu decyzyjnego, organ nie ma zatem wyboru co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Słuszne jest zatem stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych, że gdy przedsiębiorca będący osobą fizyczną zostaje skreślony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej ostateczną decyzją właściwego organu, to przestaje spełniać warunki umożliwiające posiadanie koncesji w zakresie usług ochrony osób i mienia. Za prawidłowe należy uznać również stanowisko organu, że fakt posiadania pełnomocnika legitymującego się wpisem na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie zmienia stanu prawnego, w jakim znajduje się przedsiębiorca w kontekście spełnienia warunków koniecznych do utrzymania koncesji. Posiadane przez pełnomocnika uprawnienia (wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony) nie powoduje bowiem, iż przedsiębiorca może się takim wpisem legitymować. Na zakończenie, mając na względzie treść złożonej skargi, Sąd wyjaśnia, że ustawa o ochronie osób i mienia nie przewiduje możliwości zawieszenia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej koncesjonowanej. Co do zasady możliwe było i jest natomiast zawieszenie działalności gospodarczej pod warunkami wskazanymi obecnie m. in. w art. 14a ustawy dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (jt.Dz.U. z dnia 2016, poz. 1829 z późn. zm.). Organem właściwym do rozpoznania takiego wniosku jest jednak organ gminy ze względu na miejsce prowadzenia działalności gospodarczej. Należy przy tym wskazać, że Sąd zgadza się z organem, że w okresie zawieszenia działalności gospodarczej przedsiębiorca, który prowadzi działalność koncesjonowaną winien spełniać wymogi do posiadania koncesji pozwalającej na prowadzenie tej działalności. Z uwagi na powyższe okoliczności Sąd, badając jedynie legalność zaskarżonych decyzji nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego zawartego w skardze a odnoszącego się do zawieszenia koncesji. Brak jest też uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych do zakwestionowania prawidłowości działania organu koncesyjnego. Sprawa została przez organy należycie wyjaśniona, strona została powiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia koncesji oraz pouczona o treści art. 10 k.p.a. Ponadto oceniając zaskarżone decyzje Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.