VI SA/Wa 325/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Protokolant ref. staż. Paulina Dymińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oddala skargę. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] o nałożeniu na P. Sp. z o.o. z siedzibą w D. – zwaną dalej "skarżącą" kary pieniężnej w wysokości 7200 (siedem tysięcy dwieście) złotych. Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] maja 2012 r. w [...] na ul. [...] (droga powiatowa nr [...]) zatrzymano do kontroli zespół pojazdów składający się z ciągnika marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...]. Zespołem pojazdów kierował Pan R. B., który wykonywał przewóz drogowy cementu w workach pakowanego na paletach w imieniu P. Sp. z o.o. Organ I instancji w oparciu o ustalenia kontroli drogowej stwierdził, że doszło do przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczalny jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t, dla pojedynczej osi napędowej pojazdów silnikowych oraz potrójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep przy odległości pomiędzy osiami składowymi naczep, większej niż 1,3 m i nie większej niż 1,4 m. W oparciu o te ustalenia nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 7200 (siedem tysięcy dwieście) złotych. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Ponadto skarżąca wskazała na naruszenie przepisów postępowania prawa procesowego, tj. art. 108 § 1 k.p.a., przez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo braku przesłanek uzasadniających nadanie takiego rygoru, art. 107 § 1 k.p.a., poprzez brak w treści uzasadnienia decyzji nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1, 2, 3 i art. 35 k.p.a. przez niezałatwienie sprawy w terminie oraz nieinformowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie. Równocześnie skarżąca wyjaśniła, iż była przekonana, że cement należy do materiałów sypkich, a palety, na których były przewożone worki z cementem były z drewna, w związku z czym zastosowanie znajdował art. 5 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy. Skarżąca konkludując stwierdziła, że gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie stosowania tego przepisu do ładunków przewożonych luzem, to w przepisie znalazłby się dopisek "przewożonych luzem". Ponadto zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie nie zaistniała uzasadniona podstawa prawna do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Z tych względów spółka wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając niniejsze odwołanie przywołał ustalenia faktyczne sprawy stwierdzone protokołem kontrolnym z dnia 29 maja 2012 r. oraz wskazał na obowiązujące w tej sprawie przepisy art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.,), oraz art. 13g ust. 1, art. 13g ust. 1b pkt 1, 40c i 41 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W oparciu o powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż w świetle obecnie obowiązujących regulacji prawnych, zarzuty zawarte w odwołaniu nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu wskazał na brzmienie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, który stanowi, iż postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej dotyczącej przejazdu pojazdu nienormatywnego, prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, umarza się wobec podmiotu wykonującego przejazd, jeżeli rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu na przejazd pojazdu nienormatywnego, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu przy przewozie ładunków sypkich oraz drewna. Organ podkreślił, że ustawodawca nie wprowadził legalnych definicji "ładunku sypkiego" oraz "drewna" w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający decyzję jest zatem zobowiązany każdorazowo do oceny, czy rodzaj przewożonego ładunku umożliwia zastosowanie zapisów art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. Zdaniem organu odwoławczego ładunek sypki jest to materiał, który przewożony luzem wykazuje zdolność do przesypywania się, zaś poszczególne jego cząsteczki nie są ze sobą powiązane w sposób trwały i wykazują cechy ciała stałego. Natomiast pod pojęciem drewna należy rozumieć drewno jako surowiec, w stanie nieprzetworzonym. Drewno poddane procesowi technologicznemu, zdaniem organu odwoławczego, traci przymiot drewna w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem organu, w sprawie niniejszej przewożono cement w workach zapakowany na paletach, który ze względu na sposób przewozu nie mieści się w zakresie "ładunku sypkiego", ani "drewna" wymienionego w treści art. 5 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy. Organ odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazał, na brzmienie art. 13g ust. 3 i 4 ustawy o drogach publicznych. W ocenie organu przepis ten daje podstawę prawną do nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez: a) błędną wykładnię przepisu art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 222, poz. 1321), w związku z art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie nie miał miejsce przewóz ładunku sypkiego, b) naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a mianowicie wypływającej z normy tego przepisu zasady bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa wskutek sprzecznego z przywołanymi normami poprzez zastosowania przepisu art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 222, poz. 1321), określającego w sposób niejednoznaczny prawa i obowiązki obywateli. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem prawa strony do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, co uniemożliwiło skarżącemu zgłoszenie wniosków dowodowych dotyczących przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków w osobach podejmujących decyzję o przewozie i ten przewóz wykonujących na okoliczność rozumienia przez nich pojęcia ładunków sypkich. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej "p.p.s.a."). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią mocy decyzja z dnia [...] września 2012 r. nie naruszają prawa w stopniu mającym bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli ze strony Sądu była decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] września 2012 r. nakładającą na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 7200 złotych za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t dla pojedynczej osi napędowej pojazdów silnikowych oraz potrójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep przy odległości pomiędzy osiami składowymi naczep większej niż 1,3 m i nie większej niż 1,4 m. Powyższa kara została nałożona na skarżącą w oparciu o ustalenia poczynione w czasie kontroli pojazdu i potwierdzone protokołem kontroli z dnia [...] maja 2012 r., podpisanym bez uwag przez kierowcę pojazdu. W toku toczącego się postępowania administracyjnego skarżąca jako przedsiębiorca wykonujący transport drogowy nie zakwestionowała ani sposobu przeprowadzenia ważenia pojazdu ani też wyników tego ważenia. Zarzuty skargi dotyczą odmowy zastosowania przez organy obu instancji art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 8 ww. ustawy przepis ten wszedł w życie z dniem ogłoszenia tj. z dniem 18 października 2011 r., gdyż tego dnia ww. ustawę opublikowano pod poz. 1321 w Dzienniku Ustaw nr 222 z 2011 r. W chwili rozpatrywania odwołania przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego zmienił się stan prawny, gdyż weszła w życie w całości ustawa nowelizująca, zaś stosownie do art. 5 ust. 1 do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ww. artykuł 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. stanowi, że postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej dotyczącej przejazdu pojazdem nienormatywnym, prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych umarza się wobec podmiotu wykonującego przejazd, jeżeli: 1. okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przejazd: a) dochował należytej staranności przy realizacji czynności związanych z przejazdem, b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia, lub 2. rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu na przejazd pojazdu nienormatywnego, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu przy przewozie ładunków sypkich oraz drewna. Według oceny Sądu, organy obu instancji przeprowadziły należyte postępowanie dowodowe odnośnie zaistnienia podstaw uwolnienia się przez skarżącą spółkę od odpowiedzialności, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia [...] maja 2012 r. zawiadamiając stronę o wszczętym postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzonych protokołem kontroli z dnia [...] maja 2012 r. uchybień pouczył ją o treści art. 10 § 1 k.p.a. oraz wezwał do przedstawienia dowodów na istnienie okoliczności w tym artykule wymienionych. Strona mimo, że to na niej ciążył ciężar dowodowy nie przedstawiła żadnych okoliczności, które przemawiałyby za przyjęciem tezy, że dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia. Odnośnie zaistnienia przesłanki z art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej strona dowodziła, że przewoziła materiał sypki (cement) na paletach z drewna, przy czym nie doszło do przekroczenia masy pojazdu. Według oceny Sądu organy obu instancji prawidłowo uznały, że w sprawie nie ma podstaw do umorzenia postępowania o nałożenie kary pieniężnej, albowiem kierowca spółki nie dokonywał przewozu materiału sypkiego ani drewna. Sąd podziela zaprezentowane przez organ definicje materiału sypkiego oraz drewna. Pokrywają się one z powszechnym rozumieniem tych pojęć. Oczywistą rzeczą jest, że zasadniczą cechą materiału sypkiego jest jego zdolność do przesypywania się natomiast drewno jest to surowiec w stanie nieprzetworzonym. W tym stanie rzeczy worki z cementem nie stanowią materiału sypkiego i istnieje możliwość odpowiedniego ułożenia ich na pojeździe, tak aby nie dochodziło do przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę, do czego wykonujący przewóz drogowy jest zobowiązany na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Natomiast palety z drewna w niniejszej sprawie służyły do umieszczenia na nich worków z cementem a nie stanowiły przewożonego towaru. Z tych względów bezzasadny jest zarzut skargi, wskazujący na błędną wykładnię art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej. Wprawdzie przed wydaniem zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego nie pouczył strony o treść art. 10 k.p.a., ale uchybienie to nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem zauważyć, że rozumienie przez osoby podejmujące decyzję o przewozie pojęcia ładunków sypkich jest bez znaczenia w niniejszej sprawie. Liczy się natomiast obiektywna interpretacja przepisów i pojęć w nich zawartych. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Norma art. 5 ust. 2 pkt 2 jest jednoznaczna. Powszechne rozumienie materiału sypkiego to takiego ładunku, który ma zdolność do przesypywania się, a więc może w czasie przewozu zmieniać pozycję i doprowadzać do przekroczenia nacisków osi, co jest całkowicie niezależne od wykonującego transport drogowy. Intencją ustawodawcy, wprowadzającego przepis art. 5 ust 2 pkt 2 było uwolnienie wykonujących przewóz ładunku sypkiego od odpowiedzialności za przekroczenie nacisków, albowiem przy załadunku tego towaru z uwagi na jego właściwości nie ma możliwości zadośćuczynić obowiązkowi wynikającemu z powołanego wyżej art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Towar ten zmienia pozycję w czasie przejazdu poza wiedzą i wolą przewożącego. Z tych względów Sąd uznając zarzuty skargi za niezasadne na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.