VI SA/Wa 3253/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2014 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej K. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: "Prezes UKE") postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku K. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", lub "K. [...]") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa UKE z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] odmawiającym K. dopuszczenia na prawach strony do udziału w procedurze, w ramach której Prezes UKE przeprowadził testy zawężenia ceny - Testy Price Squeeze (dalej także: "Testy PS") oraz testy zawężenia marży - Testy Margin Squeeze (dalej także: "Testy MS") hurtowych odpowiedników poniższych usług T. S.A. z siedzibą w W. – obecnie O. S.A. z siedzibą w W. (dalej także:"T. [...]"): - Promocji "W. [...]obejmującej usługę N., w kontrakcie na 12 miesięcy oraz na 24 miesiące, dla opcji usługi: "do 10 Mbit/s", 20 Mbit/s, 40 Mbit/s oraz 80 Mbit/s, - Promocji "W. [...]", obejmującej usługę N. wiązaną z usługą telefonii VoIP, w kontrakcie na 12 miesięcy oraz na 24 miesiące, dla opcji usługi: "do 10 Mbit/s, 20 Mbit/s, 40 Mbit/s oraz 80 Mbit/s, - Promocji "W. [...]", obejmującej usługę N. wiązaną z usługą telewizji, w kontrakcie na 12 miesięcy oraz na 24 miesiące, dla opcji usługi: "do 10 Mbit/s", 20 Mbit/s, 40 Mbit/s oraz 80 Mbit/s, - Promocji "W. [...]", obejmującej usługę Neostrady wiązaną z usługą telefonii VoIP oraz usługą telewizji, w kontrakcie na 12 miesięcy oraz na 24 miesiące, dla opcji usługi: "do 10 Mbit/s", 20 Mbit/s, 40 Mbit/s oraz 80 Mbit/s. Jako podstawę zaskarżonej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej: "p.t."). Do wydania powyższego postanowienie doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 4 stycznia 2013 r., zmienionym pismem z dnia 16 stycznia 2013 r., pismem z dnia 17 stycznia 2013 r. oraz pismem z dnia 8 lutego 2013 r., T. [...] wniosła o przeprowadzenie w dniach od 21 stycznia 2013 r. do 11 lutego 2013 r. przez Prezesa UKE Testu PS i Testu MS w odniesieniu do promocji detalicznych T. [...], a dotyczących usługi dostępu do Internetu zapewnionej w klasie ruchu UBR (usługa N.) w następujących wariantach: 1) Promocja "W. [...]", obejmująca usługę N., w kontrakcie na 12 miesięcy oraz na 24 miesiące, dla opcji usługi: "do 10 Mbit/s", 40 Mbit/s oraz 80 Mbit/s; 2) Promocja "W. [...]", obejmująca usługę N. wiązaną z usługą telefonii VoIP, w kontrakcie na 12 miesięcy oraz na 24 miesiące, dla opcji usługi: "do 10 Mbit/s", 40 Mbit/s oraz 80 Mbit/s; 3) Promocja "W. [...]", obejmująca usługę N. wiązaną z usługą telewizji, w kontrakcie na 12 miesięcy oraz na 24 miesiące, dla opcji usługi: "do 10 Mbit/s", 40 Mbit/s oraz 80 Mbit/s; 4) Promocja "W. [...]", obejmująca usługę N. wiązaną z usługą telefonii VoIP oraz usługą telewizji, w kontrakcie na 12 miesięcy oraz na 24 miesiące, dla opcji usługi: "do 10 Mbit/s", 40 Mbit/s oraz 80 Mbit/s. Pismem z dnia 1 lutego 2013 r. K. [...] wniosła o dopuszczenie na prawach strony do udziału w procedurze przeprowadzenia Testu PS i Testu MS przez Prezesa UKE. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Prezes UKE odmówił dopuszczenia K. [...] do udziału w procedurach przeprowadzenia Testu PS oraz Testu MS na prawach strony. Prezes UKE, biorąc pod uwagę brzmienie art. 1 oraz art. 2 k.p.a. stwierdził, że procedura Testu MS oraz Testu PS ze względu na swój przedmiot nie może być uznana za żadną ze spraw, o których mowa w ww. przepisach, nie jest zatem postępowaniem administracyjnym w rozumieniu k.p.a. Organ wskazał, że nie toczyło się (bo nie mogło się toczyć) postępowanie administracyjne, którego zakresem objęte byłoby wykonanie Testu MS oraz Testu PS, zaś wynik tych Testów nie może zostać uznany za decyzję administracyjną. Nie było więc podstaw do uwzględnienia żądania K. [...] przedstawionego we wniosku z dnia 1 lutego 2013 r. o dopuszczenie do udziału w procedurze przeprowadzania Testu MS oraz Testu PS na prawach strony. Pismem z dnia 28 marca 2013 r. K. [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Prezesa UKE, że procedura przeprowadzania Testów MS oraz Testów PS nie ma charakteru postępowania administracyjnego. Przeprowadzając Test MS oraz Test PS, zdaniem K. [...], Prezes UKE weryfikuje przedstawione przez T. [...] opłaty za usługi regulowane, bowiem zgodnie z art. 40 ust. 1 p.t. operator, na którego został nałożony obowiązek ustalania opłat z tytułu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty, przedstawia opłaty za usługę, które następnie są weryfikowane przez Prezesa UKE. K. [...] stwierdziła, iż Oferta SOR nie może stanowić podstawy prawnej Prezesa UKE, który jako organ administracji publicznej jest obowiązany do działania w granicach i podstawie przepisów prawa. Tym samym, gdy przepisy zobowiązują go do wydania decyzji administracyjnej i brak jest regulacji uprawniających go do innych działań, jest obowiązany wydać decyzję administracyjną. Zdaniem K. [...], Prezes UKE nie był zatem upoważniony do odmowy dopuszczenia K. [...] do postępowania z powołaniem się na jego brak w rozumieniu k.p.a., z uwagi na fakt, iż prowadziłoby to do konkluzji, że Prezes UKE ustala opłaty na rynku telekomunikacyjnym bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 11 kwietnia 2013 r. Prezes UKE, zawiadomił K. [...] o wszczęciu w dniu 2 kwietnia 2013 r. postępowania administracyjnego w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy, w którego wyniku wydał skarżone postanowienie. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o postępowaniu administracyjnym sensu stricte, gdyż procedury przeprowadzania Testu MS oraz Testu PS nie są sprawami indywidualnymi rozstrzyganymi w drodze decyzji administracyjnej, a wyniki tych testów publikowane na stronie internetowej mają charakter wyłącznie informacyjny i nie decydują o prawach i obowiązkach jakiegokolwiek podmiotu, nie stanowią zatem indywidualnego rozstrzygnięcia, jakim jest decyzja administracyjna. Konkludując Prezes UKE ponownie stwierdził, że organizacja społeczna, jaką jest K. [...], nie posiada uprawnienia do dopuszczenia do udziału w procedurze, mającej na celu przeprowadzenie Testu MS i Testu PS, gdyż postępowanie administracyjne w przedmiocie przeprowadzania Testu PS oraz Testu MS nie toczyło się, ani się nie toczy i nie może się toczyć, ponieważ powyższa badań testowych nie posiada cech sprawy administracyjnej. Aby organizacja społeczna mogła domagać się dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, postępowanie takie musi wpierw zostać wszczęte, co nie ma miejsca w zaistniałym w niniejszej sprawie stanie faktycznym. Pismem z dnia 18 października 2013 r. K. [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] września 2013 r., wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia; 2) naruszenie art. 31 § 2 pkt 2 k.p.a. przez niedopuszczenie K. [...] do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie przeprowadzenia Testu PS i Testu MS dla Testowanych Usług w związku Wnioskiem T. [...], podczas gdy istniały przesłanki uzasadniające dopuszczenie skarżącej do postępowania; 3) naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji, przez przyjęcie, że Wniosek T. [...] nie wszczął postępowania administracyjnego w sprawie, podczas gdy przepisy prawa oraz nałożone na T. [...] obowiązki regulacyjne zobowiązują Prezesa UKE do rozpatrzenia wniosku T. [...] na podstawie art. 39 p.t. lub art. 40 p.t., tj. ustalenia opłat za usługi hurtowe T. [...] w postępowaniu administracyjnym i wydaniu decyzji ustalającej te opłaty na podstawie art. 39 ust. 4 p.t. lub art. 40 ust. 4 p.t. (a nie w innej formie), co doprowadziło do stwierdzenia przez Prezesa UKE, że brak jest postępowania administracyjnego w zakresie wniosku K. [...] o dopuszczenie do postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a."), sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powoższego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wskazaną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu skarga K. [...] podlega uwzględnieniu, ale z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. K. [...] pismem z dnia 1 lutego 2013 r. wniosła do prezesa UKE o dopuszczenie na prawach strony do udziału w procedurze przeprowadzenia Testu PS i Testu MS przez ten organ. Jako podstawę żądania wskazała art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiący, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Prezes UKE nie uwzględnił wniosku skarżącej, co uczynił w formie postanowień z dnia [...] marca 2013 r. i [...] września 2013 r. Taką formę rozstrzygnięcia przewiduje art. 31 § 2 k.p.a., który w zdaniu drugim dodatkowo stanowi, że na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Z mocy art. 190 ust. 3 p.t. Prezes UKE jest centralnym organem administracji rządowej, wobec czego na mocy art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest traktowany jak minister, zatem z uwagi na treść art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., od postanowienia z dnia 14 grudnia 2012 r. przysługiwał Skarżącej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa UKE, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Jednocześnie z mocy art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113 tej ustawy, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 – również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., wydaje się postanowienie. Z kolei z mocy art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie oba postanowienia Prezesa UKE: z [...] marca 2013 r. oraz z [...] września 2013 r. z jego upoważnienia podpisał Zastępca Prezesa UKE – L. K.. Tym samym postanowienie z dnia [...] września 2013 r. zostało wydane przez tę samą osobę Zastępcę Prezesa UKE – L. K., mimo że brała udział w wydaniu wcześniejszego – zaskarżonego postanowienia (które osobiście podpisała). Podnieść należy, iż przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do sytuacji, gdy decyzje czy postanowienia, takie jak rozpatrywane w niniejszej sprawie, podpisuje minister – piastun urzędu (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el.2013, A Plucińska – Filipowicz, Komentarz do zmiany art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzonej przez Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18, LEX/el. 2011). Ponadto, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11, Lex nr 1085775 stwierdził, że zakaz o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie dotyczy tylko piastuna funkcji monokratycznego organu centralnej administracji rządowej. W niniejszej sprawie wyjątek objęty dyspozycją art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie miał zastosowania wobec Zastępcy Prezesa UKE – L. K., którego w analizowanym przypadku należy traktować na równi z pracownikiem organu. Mając zatem na względzie treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie ma obowiązek uchylić decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, należało orzec jak w sentencji wyroku. Jednocześnie z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów dające podstawę do wznowienia postępowania, Sąd nie odnosił się do merytorycznych zarzutów skargi. Na podstawie art. 152 ww. ustawy Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.