VI SA/Wa 329/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2017 r. sprawy ze skargi O. z siedzibą w G., Białoruś na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "GITD", "organ odwoławczy", "organ II instancji"), mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "k.p.a."; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), art. 4 pkt 22 lit. y, art. 28 ust. 1, art. 28a ust. 1 i ust. 2, art. 87 ust. 1 oraz art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej: "u.t.d."; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.), art. 5 ust. 1 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzonej w Mińsku dnia 20 maja 1992 r. (M.P. z 19 grudnia 2001 r. Nr 46, poz. 743; dalej: "umowa"), a także lp. 3.2 załącznika nr 3 do u.t.d., utrzymał w całości w mocy decyzję [...] Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "WITD", "organ I instancji") z dnia [...] września 2016 r. nr [...] o nałożeniu na O. z siedzibą w [...],[...] (dalej: "skarżąca") kary pieniężnej w wysokości 8000 zł za niewypełnienie przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub niewłaściwie wypełnienie wymaganego przy międzynarodowym przewozie drogowym rzeczy zezwolenia. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] lipca 2016 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości [...] została przeprowadzona kontrola drogowa zespołu pojazdów składającego się z ciągnika samochodowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] oraz naczepy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] , którym kierował A. H. - obywatel [...]. Kierowca wykonywał w imieniu skarżącej międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy (palety z kawą [...]) z Federacji Rosyjskiej do Republiki Francuskiej. Podczas kontroli ustalono, że w okazanym do kontroli zezwoleniu nr [...] nie wypełniono części B, tj. nie wpisano numeru rejestracyjnego ciągnika, numeru rejestracyjnego naczepy, daty pierwszego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz państwa załadunku i państwa rozładunku. Przebieg i ustalenia z przeprowadzonej kontroli zostały zawarte w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., który kierowca podpisał bez wnoszenia uwag. W toku postępowania, o wszczęciu którego organ I instancji zawiadomił skarżącą pismem z 22 lipca 2016 r., skarżąca (reprezentowana przez radcę prawnego P. J.) wyjaśniła (w piśmie z 22 lipca 2016 r.), iż kierowca omyłkowo okazał do kontroli zezwolenie nr [...] zamiast wypełnić zezwolenie nr [...]. Decyzją z [...] września 2016 r. WITD nałożył na skarżącą karę pieniężną wysokości 8000 zł. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości oraz orzeczenie zwrotu kaucji gotówkowej w kwocie 8000 zł i nienależnie pobranej opłaty parkingowej związanej z usunięciem pojazdu w wysokości 1518 zł. Skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie nie zawiadomiono właściwych władz [...] o dokonanych naruszeniach, co uniemożliwiło zastosowanie wobec strony sankcji przewidzianych w ust. 2 art. 14 umowy. Umowa ta również nie ustanawia kar pieniężnych, które można by stosować wobec białoruskiego przewoźnika. Kary określone w ustawie o transporcie drogowym również nie zostały zaakceptowane przez Komisję Mieszaną Umawiających się Stron. Zatem stosowanie takich kar jest prawnie niedopuszczalne. Ponadto, według skarżącej, WITD nie przedstawił i nie wyjaśnił na czym miałoby polegać naruszenie warunków przewozu i jakie dowody wskazują, że skarżąca miała wpływ i godziła się na powstanie naruszenia. Kontrolujący pojazd zachował się nieprofesjonalnie, ponieważ nie pouczył kierowcy o nieprawidłowości związanej z okazaniem niewłaściwego zezwolenia oraz zatrzymał i anulował zezwolenie w sytuacji, gdy organem właściwym do anulowania zezwolenia jest organ je wydający, czyli Minister Infrastruktury i Rozwoju. Takim postępowaniem kontrolujący podważył zaufanie przewoźnika do organów państwowych wynikające z obowiązujących w Polsce zasad prawnych, a w szczególności z zasad określonych w art. 8 i art. 9 k.p.a. W ocenie skarżącej, fakt niewypełnienia przed wjazdem właściwego zezwolenia i jednoczesnego omyłkowego okazania kontrolującemu innego zezwolenia nie stanowi podstawy do zatrzymania i anulowania właściwego zezwolenia. Tym samym brak jest dowodu, że strona miała jakikolwiek wpływ lub godziła się na powstanie oczywistej omyłki. Powołaną na wstępie decyzją GITD utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz przytoczył treść znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów. Podniósł, że niewypełnienie którejkolwiek rubryki zezwolenia skutkuje uznaniem przejazdu za wykonywany bez zezwolenia. Przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy powinien w chwili dokonywania kontroli okazać kontrolującym inspektorom prawidłowo wypełnione zezwolenie, gdyż do tego zobowiązuje go art. 87 ust. 1 pkt 3a u.t.d. W celu dopełnienia tego obowiązku i uchronienia się przed konsekwencjami jego niedopełnienia przedsiębiorca powinien dokładnie przeszkolić kierowcę wykonującego przewóz co do sposobu i miejsca wypełnienia zezwolenia. Poza tym przedsiębiorca dysponuje środkami, przy pomocy których może skłonić osoby wykonujące dla niego zadania przewozowe, do przestrzegania przepisów i do stosowania się do wydawanych przez niego poleceń. Organ II instancji wskazał przy tym, że pouczenie o obowiązku wypełnienia zezwolenia i skutkach jego niewypełnienia znajduje się na odwrocie blankietu zezwolenia. Jako niezasadny organ odwoławczy ocenił zarzut bezprawnego zatrzymania i anulowania zezwolenia przez inspektora przeprowadzającego przedmiotową kontrolę, ponieważ zezwolenie okazane przez kierowcę do kontroli zawierające tylko pieczątkę przewoźnika jest tylko formularzem zezwolenia. Taki formularz nie może być ponownie wykorzystany, gdyż tego rodzaju zezwolenia są zezwoleniami uprawniającymi do wykonania przewozu, na jaki zostały wydane. Dlatego słusznie okazane zezwolenie zostało anulowane. Również za nieuzasadniony GITD uznał zarzut skarżącej dotyczący niezastosowania art. 14 umowy, bowiem przepis ust. 4 (organ omyłkowo powołał ust. 14) nie wyklucza możliwości nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów umowy. Powyższą decyzję skarżąca spółka zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji WITD, zwrot kaucji gotówkowej w kwocie 8000 zł i nienależnie pobranej opłaty parkingowej związanej z usunięciem pojazdu w wysokości 1518 zł, a także zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzuciła naruszenie: 1. przepisów art. 93 ust. 1, art. 92a ust. 1, ust. 2 oraz ust. 6, art. 4 pkt. 22 lit. y, art. 28a u.t.d., lp. 3.2 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez ich przedwczesne zastosowanie wobec skarżącej bez uwzględnienia postanowień umowy, 2. przepisów art. 14 umowy poprzez niezawiadomienie władz strony przewoźnika o jego uchybieniach i niewyczerpanie trybu postępowania przewidzianego wskazanym przepisem oraz zastosowanie kary pieniężnej z ominięciem wskazanego art. 14, który to artykuł nie przewiduje sankcji w formie kary pieniężnej, 3. przepisów art. 92a ust. 1, ust. 6 i ust. 7 u.t.d. poprzez ich błędne zastosowanie i niewłaściwą subiektywną interpretację okoliczności sprawy oraz wadliwe określenie wpływu skarżącej na powstanie tzw. naruszenia warunków przewozu. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Według art. 4 pkt 22 lit. y) u.t.d. obowiązki lub warunki przewozu drogowego wynikają z przepisów u.d.p. oraz wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych w zakresie przewozu drogowego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.t.d. wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym, Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisów art. 5 znajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie umowy, zatytułowanego "przewóz ładunków", przewoźnicy każdej Umawiającej się Strony mogą wykonywać przewozy ładunków oraz wykonywać przejazdy w stanie próżnym: a) między miejscem położonym na terytorium jednej Umawiającej się Strony a miejscem położonym na terytorium drugiej Umawiającej się Strony, b) w tranzycie przez terytorium drugiej Umawiającej się Strony, c) między miejscem położonym na terytorium jednej z Umawiających się Stron a miejscem położonym na terytorium państwa trzeciego i na odwrót (ust. 1). Przewoźnicy jednej z Umawiających się Stron mają prawo zabierania ładunku powrotnego na terytorium drugiej Umawiającej się Strony (ust. 2). Przepis art. 6 umowy, zatytułowanego "Zezwolenia", w ust. 1 przewiduje wymóg posiadania zezwolenia w zakresie przewozów ładunków wymienionych w art. 5. Zezwolenia nie wymagają jedynie przewozy enumeratywnie wymienione w art. 7 ust. 1 lit. a – lit. g, do których przedmiotowy przewóz się nie zaliczał. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 umowy, z wyjątkiem przewozów określonych w artykule 7, przewozy ładunków wymienionych w artykule 5 mogą być wykonywane jedynie na podstawie zezwoleń wydanych uprzednio przez właściwą władzę państwa rejestracji pojazdu w imieniu właściwej władzy drugiej Umawiającej się Strony. W myśl art. 6 ust. 2 umowy, właściwe władze Umawiających się Stron przekazują sobie wzajemnie zezwolenia, wymienione w ustępie 1 niniejszego artykułu. Z kolei art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a u.t.d. stanowi, iż podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz zaświadczenie, o których mowa w art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując przewóz drogowy rzeczy - dokumenty związane z przewożonym ładunkiem, a także odpowiednie zezwolenie wymagane w międzynarodowym transporcie drogowym. W myśl art. 28a ust. 1 u.t.d. zagraniczny podmiot wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy jest obowiązany wypełnić blankiet zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1, najpóźniej przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pojazdu samochodowego, którym przewóz ten jest wykonywany. Skutek naruszenia wyż. cyt. przepisu określa art. 28a ust. 2 u.t.d. stanowiący, iż w przypadku niewypełnienia lub nieprawidłowego wypełnienia blankietu zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1, przejazd uznaje się za wykonywany bez zezwolenia. Sposób wypełnienia blankietu zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej określa § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy oraz drogowy przewóz kabotażowy (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 491; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1564), który w ust. 1 pkt 3 – w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli, tj. [...] lipca 2016 r. - wskazywał, że część B wypełnia posiadacz zezwolenia, wpisując nazwę i adres przedsiębiorcy, numer rejestracyjny pojazdu, datę pierwszego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, państwa załadunku i rozładunku - w przypadku przejazdu z ładunkiem. W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną miedzy stronami jest brak wypełnionej części B zezwolenia nr [...]. Sporna jest natomiast ocena prawna tego faktu. Z treści przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika obowiązek prawidłowego wypełnienia zezwolenia przez jego posiadacza przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tymczasem skarżąca wjechała na terytorium Polski dysponując zezwoleniem, którego część B nie została wypełniona w zakresie: numeru rejestracyjnego samochodu ciężarowego/ciągnika, numeru rejestracyjnego przyczepy/naczepy, daty pierwszego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, państwa załadunku i państwa rozładunku. W części B podano jedynie nazwę i adres przedsiębiorcy poprzez umieszczenie pieczątki skarżącej. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo uznały, że kontrolowane zezwolenie nie zostało właściwie wypełnione, co skutkuje – zgodnie z art. 28a ust. 2 u.t.d. - uznaniem wykonywania międzynarodowego przewozu rzeczy przez zagraniczny podmiot bez zezwolenia. Obowiązkiem skarżącej było wyposażenie kierowcę w prawidłowo wypełnione zezwolenie. Pouczenie o skutkach niewypełnienia bądź nieprawidłowego wypełnienia zezwolenia znajduje się na jego odwrocie w postanowieniach ogólnych zamieszczonych w językach: polskim, angielskim i rosyjskim. Okoliczność, iż kierowca początkowo omyłkowo okazał do kontroli prawidłowo wypełnione zezwolenie nr [...] na przewóz do/z państwa trzeciego nie zmienia faktu, iż kierowca nie dysponował właściwie wypełnionym zezwoleniem adekwatnym do wykonywanego przewozu tranzytowanego na trasie Federacja Rosyjska – Republika Francuska. W konsekwencji organy zasadnie nałożyły na skarżącą w oparciu o art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 u.t.d., karę pieniężną w kwocie 8.000 zł przewidzianą w lp. 3.2 załącznika nr 3 do u.t.d. Nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia okoliczność, iż organ II instancji błędnie przywołał § 4 nieaktualnego już rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy oraz drogowy przewóz kabotażowy (Dz. U. Nr 297, poz. 1763) jako przepis określający sposób wypełnienia zezwolenia (akt ten obowiązywał do 9 maja 2014 r.). Przepis § 4 ust. 1 pkt 3 ww. aktu dotyczący wypełnienia części B blankietu zezwolenia był bowiem tożsamy w treści z obowiązującym w dacie kontroli brzmieniem § 5 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy oraz drogowy przewóz kabotażowy, które weszło w życie 10 maja 2014 r. Nie można zgodzić się ze skarżącą, iż organ naruszył art. 14 umowy, który nie przewiduje sankcji w formie kary pieniężnej, skoro ust. 4 tego artykułu stanowi: "Postanowienia niniejszego artykułu nie wykluczają sankcji przewidzianych w ustawodawstwie obowiązującym w państwie, na którego terytorium naruszenie zostało popełnione". Natomiast ma rację skarżąca twierdząc, że rozstrzygające sprawę organy nie odniosły się do jej zarzutu odnośnie niezawiadomienia właściwych władz Republiki Białorusi o naruszeniu postanowień umowy przez przewoźnika białoruskiego. Stosownie do art. 14 ust. 2 umowy, w przypadku naruszenia postanowień niniejszej umowy przez przewoźnika jednej z Umawiających się Stron na terytorium drugiej Umawiającej się Strony, właściwe władze tej drugiej Umawiającej się Strony poinformują o tym właściwe władze Umawiającej się Strony, na której terytorium pojazd jest zarejestrowany. Organy Inspekcji Transportu Drogowego nie wypowiedziały się w tej kwestii, zatem nie wiadomo czy stosowne władze białoruskie zostały zawiadomione o dokonanym przez skarżącą naruszeniu. Podkreślić jednak należy, iż obowiązek wynikający z art. 14 ust. 2 umowy ma charakter informacyjny i w żaden sposób nie wyłącza odpowiedzialności przewoźnika białoruskiego za stwierdzone naruszenie. Dlatego tego rodzaju uchybienie organów pozostaje bez wpływu na odpowiedzialność skarżącej z tytułu ewidentnego w realiach niniejszej sprawy naruszenia w postaci braku prawidłowo wypełnionego zezwolenia na przewóz tranzytowy na trasie Federacja Rosyjska – Republika Francuska. Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji wyjaśniły w sprawie i prawidłowo zinterpretowały na użytek zastosowanych przepisów wszystkie istotne dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego sprawy. W tym stanie rzeczy, uznając skargę za bezpodstawną, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.