VI SA/Wa 3298/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Sławomir Kozik Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Ł. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Ł. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Ł. (dalej "skarżąca", "spółka") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej "Główny Inspektor") z dnia [...] października 2015 r. nr [...], który po rozpatrzeniu zażalenia spółki na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej "Wojewódzki Inspektor") z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia z dnia [...] marca 2011 r. udzielonego spółce na prowadzenie apteki o nazwie A. położonej w Ł. przy ul. L.: 1. uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji; 2. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia z dnia [...] marca 2011 r., udzielonego skarżącej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 2 i 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej "k.p.a."), oraz art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 112 ust. 1 pkt 1, art. 104 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.; dalej "p.f."). Podstawę faktyczną tego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Wojewódzki Inspektor w maju 2014 r. wszczął z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia jej zezwolenia nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie A. położonej w Ł. przy ul. L. W trakcie ww. postępowania – [...] grudnia 2014 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie wygaśnięcia ww. zezwolenia z dniem [...] stycznia 2015 r. z powodu utraty prawa do najmu lokalu. W dniu [...] stycznia 2015 r. Wojewódzki Inspektor wydał decyzję nr [...] cofającą skarżącej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej apteki nie może być wszczęte z uwagi na fakt, iż prowadzone było postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia i została wobec przedsiębiorcy wydana decyzja cofająca zezwolenie. Na powyższe postanowienie spółka złożyła zażalenie, zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 109, 110 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że Wojewódzki Inspektor cofnął zezwolenie. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. Główny Inspektor uchylił zaskarżone przez stronę postanowienie organu I instancji i odmówił stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu przyznał, że organ I instancji powinien stwierdzić wygaśnięcie zezwolenia na prowadzenie w/w apteki, zgodnie z art. 104 ust. 1 pkt 2 p.f. Jednocześnie wskazał, że w czasie rozpatrywania przedmiotowej sprawy nastąpiła zmiana stanu prawnego, regulująca sytuację strony w przypadku złożenia przez nią informacji o rezygnacji z prowadzonej działalności w obliczu toczących się postępowań w przedmiocie cofnięcia zezwoleń. Wskazał, iż jako organ odwoławczy musi uwzględnić stan prawny na dzień wydania decyzji II instancji. Zgodnie z art. 104 ust. 1 p.f. zezwolenie na prowadzenie apteki wygasa w przypadku: 1) śmierci osoby, na rzecz której zostało wydane zezwolenie, jeżeli zezwolenie zostało wydane na rzecz podmiotu będącego osobą fizyczną; 2) rezygnacji z prowadzonej działalności; 3) likwidacji osoby prawnej, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Jednakże nowelizacja ustawy Prawo farmaceutyczne, dokonana ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo Farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015, poz. 788; dalej "ustawa zmieniająca"), wprowadziła zmianę do przepisu art. 104 polegającą na dodaniu ust. 2a i 2b. Art. 104 ust. 2a w/w ustawy stanowi, że w przypadku rezygnacji z prowadzonej działalności gospodarczej, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie podlega wygaśnięciu do czasu zakończenia postępowań kontrolnych lub administracyjnych. Z kolei przepis ust. 2b art. 104 w/w ustawy stanowi, że jeżeli w wyniku zakończonego postępowania kontrolnego lub administracyjnego zachodzą przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, wojewódzki inspektor farmaceutyczny cofa zezwolenie; wygaśnięcia nie stwierdza się. Wobec powyższego Główny Inspektor stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, zgodnie z art. 104 ust. 2a p.f. albowiem postępowanie odwoławcze w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki nie zostało zakończone, Na powyższe postanowienie spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, art. 104 ust. 2a i 2b p.f. w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą poprzez jego zastosowanie i bezprawne przyjęcie, że zezwolenie nie podlega wygaśnięciu do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie cofnięcia tego zezwolenia; 2) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, art. 104 ust. 1 pkt 2 p.f., poprzez jego niezastosowanie i bezprawne przyjęcie, że zezwolenie udzielone skarżącej nie podlega wygaśnięciu do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie cofnięcia tego zezwolenia; 3) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 130 w zw. z art. 16 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że Wojewódzki Inspektor decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. cofnął skarżącej zezwolenie na prowadzenie apteki; 4) art. 7, art. 8, art. 77, art. 104, art. 123, art. 138 oraz art. 139 k.p.a. przez bezpodstawne wydanie przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej w przedmiocie odmowy wygaśnięcia zezwolenia w formie postanowienia, w wyniku rozpoznania odwołania od postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia, de facto bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz na niekorzyść strony odwołującej się. Jednocześnie, na podstawie art. 145a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej jako p.p.s.a. skarżąca wniosła o zobowiązanie Wojewódzkiego Inspektora, aby ten w terminie 14 dni od wydania wyroku wszczął postępowanie na wniosek skarżącej oraz wydał decyzję stwierdzającą wygaśniecie zezwolenia w dacie faktycznej rezygnacji przez skarżącą z prowadzonej działalności. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wniósł o jej oddalenie albo umorzenie postępowania. Wskazał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] stycznia 2015 r. i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W ocenie organu powyższe oznacza, że odpadła podstawowa kwestia, która jest zasadnicza do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy tj. kwestia zezwolenia na prowadzenie apteki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie albowiem postanowienie wydane przez Głównego Inspektora zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca w trakcie prowadzonego postępowania o cofnięcie jej zezwolenia na prowadzenie apteki o nazwie A. położonej w Ł. przy ul. L. złożyła w dniu [...] grudnia 2014 r. do organu I instancji wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia tego zezwolenia z dniem [...] stycznia 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. organ I instancji działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a w zw. z art. 37 ap ust. 1 pkt 2 p.f. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W ocenie organu postępowanie nie mogło być wszczęte albowiem decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. zostało cofnięte wspomniane zezwolenie. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. Główny Inspektor, po wpłynięciu zażalenia skarżącej wydał postanowienie o uchyleniu postanowienia Wojewódzkiego Inspektora i odmówił stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia z dnia [...] marca 2011 r., jako podstawę wskazał art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 112 ust. 1 pkt 1, art. 104 ust. 2a i 2b p.f. oraz art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 k.p.a. Jak wynika z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie. Natomiast zgodnie z art. 104 ust. 1 pkt 2 p.f. zezwolenie na prowadzenie apteki wygasa w przypadku rezygnacji z prowadzonej działalności. Z dniem [...] lipca 2015 r. (czyli po wydaniu postanowienia przez organ I Instancji a przed wydaniem orzeczenia przez organ II instancji) został dodany art. 104 ust. 2a oraz ust. 2b, zgodnie z którymi w przypadku rezygnacji z prowadzonej działalności gospodarczej, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie podlega wygaśnięciu do czasu zakończenia postępowań kontrolnych lub administracyjnych (2a); jeżeli w wyniku zakończonego postępowania kontrolnego lub administracyjnego zachodzą przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, wojewódzki inspektor farmaceutyczny cofa zezwolenie; wygaśnięcia nie stwierdza się (2b). Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (K. Glibowski, [w:] Kodeks Postępowania administracyjnego Komentarz, pod red. prof. M. Wierzbowskiego, prof. A. Wiktorowskiej, 2011, Warszawa s. 83). W niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia. Natomiast Główny Inspektor wydając w dniu [...] października 2015 r. postanowienie uchylił postanowienie organu I instancji i odmówił stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia. W ocenie Sądu, organ odwoławczy rozpoznając zażalenie na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania niewłaściwie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie był uprawniony do merytorycznego rozpoznawania sprawy tzn. wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki bowiem zażaleniem został objęte postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia. Powyższe narusza zasadę dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ I instancji nie wszczął postępowania w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia, tak więc organ II instancji nie mógł odmówić stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, gdy takie postępowanie nie zostało wszczęte. Główny Inspektor nie był uprawniony do kształtowania prowadzonego przez siebie postępowania w sposób odmienny niż uczynił to organ I instancji. Jego obowiązkiem było rozpatrzenie tej samej sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Powyższe oznacza, iż brak było tożsamości rozpatrywanej sprawy w postępowaniu zażaleniowym ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji. Organ odwoławczy rozpoznając zażalenie zobowiązany jest uwzględniać aktualny stan prawny, jednakże nie może rozminąć się z zakresem orzekania organu I instancji, którego to rozstrzygnięcia dotyczy zażalenie. Tak więc, orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy i zasadę dwuinstancyjności. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie zażalenie oceni istnienie, bądź brak podstaw do wszczęcia postępowania o wygaśnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki z dniem [...] stycznia 2015 r., biorąc również pod uwagę fakt, iż postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia zostało zakończone albowiem decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. została uchylona decyzja cofająca zezwolenie na prowadzenie apteki i zostało umorzone postępowanie w pierwszej instancji w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie na mocy art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., orzekając o zwrocie kosztów postępowania stosownie do art. 200 i 205 p.p.s.a. Stawka minimalna opłaty za czynności adwokackie została ustalona na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albowiem zgodnie z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe do czasu zakończenia postępowania w danej instancji.