VI SA/Wa 3299/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant ref. staż. Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi B.M. na decyzję Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej oddala skargę w całości Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r. Krajowy Sąd Dyscyplinarny Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1946), po rozpatrzeniu odwołania B. M. uchylił decyzję OSD [...] OIIB nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. i uznał B. M. za winnego popełnienia czynu polegającego na niedbałym wykonywaniu funkcji kierownika budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości [...], Gmina [...] realizowanego w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę poprzez wykonanie w jego części południowo-wschodniej częściowego podpiwniczenia budynku pomieszczenia kotłowni i składu opału wraz ze schodami zewnętrznymi i z tego tytułu na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego orzekł karę upomnienia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że pismem z dnia 2 października 2014 r. PINB w [...] wniósł do [...] OIIB o wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie B. M. Wskazał, że prowadzi postępowanie naprawcze w sprawie dokonanych istotnych odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia 11 kwietnia 2011 r. wydanym przez Starostę [...] budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości [...], Gmina [...], której inwestorem jest W. S. W toku postępowania naprawczego ustalono, że roboty budowlane rozpoczęto w czerwcu 2011 r. i są one kontynuowane. Kierownikiem budowy jest B. M. Inwestor realizuje budowę w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonano częściowe podpiwniczenie budynku w jego części południowo-wschodniej. W wyniku tego powstało pomieszczenie o wymiarach wewnętrznych 320-420 cm i wysokości 220 cm przeznaczone na kotłownię do której wykonano schody zewnętrzne. Poza tym inwestor dokonał odstępstw nieistotnych do warunków zatwierdzonych w pozwoleniu na budowę (zmiana konstrukcji stropu nad piętrem, zmiana układu funkcjonalnego pomieszczeń, zmiana ilości i wielkości otworów drzwiowych i okiennych). Budynek jest w stanie surowym zamkniętym. W zakresie częściowego podpiwniczenia budynku wraz ze schodami zewnętrznymi (kiedy były już wykonane) inwestor złożył do Starosty [...] wniosek o zmianę decyzji pozwoleniu na budowę który, po przeprowadzonej przez PINB kontroli nieruchomości wycofał a Starostwo umorzyło postępowanie. Autorem projektu budowlanego dotyczącego częściowego podpiwniczenia był B. M. Nadto ustalono, że B. M. dokonywał wpisów do dziennika budowy nie odpowiadających stanowi faktycznemu, świadomie wprowadzając organy administracyjno-budowlane w błąd. OROZ [...] OIIB wniósł o ukaranie w trybie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie B. M., któremu zarzucił, że pełniąc funkcję kierownika budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości [...], Gmina [...] realizował budowę w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę poprzez wykonanie w jego części południowo- wschodniej częściowego podpiwniczenia budynku o pomieszczenia kotłowni i składu opału wraz ze schodami zewnętrznymi z pominięciem procedury zmiany pozwolenia na budowę oraz nie wyegzekwowanie od inwestora zmiany pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego w sytuacji, kiedy inwestor wyraził wolę podpiwniczenia budynku dla uzyskania pomieszczenia na kotłownię i skład opału przed ich wykonaniem. OROZ uznał, że zgromadzone w sprawie dowody w sposób jednoznaczny i niesporny potwierdzają stawiane B. M. zarzuty. Nie ulega bowiem wątpliwości, że budowa była prowadzona w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz decyzją o pozwoleniu na budowę. Decyzją nr [...] z dnia 6 lutego 2015 r. OSD [...] OIIB uznał Pana B. M. za winnego zarzucanych mu czynów i na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego orzekł karę upomnienia z jednoczesnym nałożeniem obowiązku złożenia egzaminu ze znajomości procesu budowlanego. Rozpoznając ponownie sprawę w wyniku wniesionego przez stronę odwołania organ II instancji stwierdził, że postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1946) i Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r.,poz. 267 ze zm.). Wyjaśnił, że B. M. wpisując się do dziennika budowy nr [...] wydanego dla inwestora W. S. przyjął obowiązki kierowania budową budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości [...]. Podczas kontroli w dniu [...] sierpnia 2014 r. pracownicy PINB w [...] stwierdzili, że w toku budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości [...], Gmina [...], którego inwestorem jest W. S. wykonano częściowe podpiwniczenie budowanego budynku oraz wybudowano prowadzące do niego schody zewnętrzne. Podczas kolejnej kontroli w dniu [...] września 2014 r. stwierdzono kolejne odstępstwa w postaci zmiany konstrukcji stropu nad piętrem, zmiany układu funkcjonalnego pomieszczeń, zmiany ilości i wielkości otworów drzwiowych i okiennych. W toku tej kontroli inwestor oświadczył do protokołu, że roboty związane z częściowym podpiwniczeniem budynku o pomieszczenie kotłowni wraz ze schodami zewnętrznymi były wykonywane w momencie fundamentowania budynku. Inwestor podpisał się po złożonym oświadczeniem. Projekt budowlany zatwierdzony pozwoleniem na budowę Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie przewidywał wykonanego podpiwniczenia. Inwestor w dniu [...] lipca 2014 r. wystąpił do organu architektoniczno-budowlanego o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie wykonania częściowego podpiwniczenia budynku. Z wpisów do dziennika budowy wynika, że roboty rozpoczęły się w 2011 r. Z pisma Starostwa Powiatowego w [...] wynika, że zgodnie z ostatnim wpisem kierownika budowy do dziennika budowy inwestor w czerwcu 2013 r. przystąpił do usunięcia gruntu wewnątrz budynku. Prace prowadzone były na etapie fundamentów. Wyjaśnienia B. M. zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. zdaniem organu pozostają w sprzeczności z powyższymi ustaleniami. Kierownik budowy stwierdził, że kierował budową do kwietnia 2012 r. Następnie zrezygnował ze względów finansowych. Nie wpisał rezygnacji do dziennika budowy, ponieważ inwestor mu go nie udostępnił. Tymczasem w dzienniku budowy znajduje się wpis obejmujący maj i czerwiec 2012 r. oraz dwa wpisy w 2013 r. które wskazują, że nie nastąpiła rezygnacja kierownika budowy i pełnił on swoją funkcją przez cały czas, co stwierdzono w trakcie kontroli. Według inwestora na etapie budowy fundamentów, a więc najpóźniej w 2013 r. wykonano ujawnione w toku kontroli częściowe podpiwniczenie budynku. Potwierdził to B. M. w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. Niewiarygodne jest więc w ocenie organu oświadczenie z dnia [...] kwietnia 2012 r. o rezygnacji przez inwestora z kierowania budową przez B. M. ze względów finansowych. B. M. kierował budową w momencie złożenia przez inwestora wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie wpisywał do dziennika budowy robót związanych z budową podpiwniczenia, ponieważ pierwotny projekt tego nie przewidywał. Wpisanie podpiwniczenia do dziennika budowy przed uzyskaniem zmiany pozwoleniu na budowę byłoby jawnym potwierdzeniem samowoli budowlanej. Organ podkreślił, że z pisma Starostwa Powiatowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. wynika, że dostarczony do zmiany pozwolenia na budowę dziennik budowy zawierał ostatni wpis datowany na czerwiec 2013 r. i wpis ten nie dotyczył rezygnacji z funkcji kierownika budowy. Inwestor odebrał dziennik budowy w dniu [...] sierpnia 2014 r., co oznacza to, że wpis o rezygnacji w dniu [...] lipca 2013 r. został uczyniony dopiero po [...] sierpnia 2014 r., tj. po zwrocie dziennika budowy inwestorowi. . Organ wyjaśnił, że powodem zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. jest konieczność skorygowania na etapie postępowania odwoławczego stwierdzonych wad decyzji OSD. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, B. M. wniósł o umorzenie sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo przestawił przebieg zdarzeń. Przyznał, że do [...] kwietnia 2012 r. pełnił obowiązki kierownika budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Do tego terminu fundamenty były wykonane do głębokości 1,48 m. tak jak przewidywał projekt budowlany. Zrezygnował z pełnionej funkcji ze względów finansowych. Nie wpisał rezygnacji do dziennika budowy, ponieważ inwestor nie udostępnił mu tego dokumentu. Rezygnację złożył więc w formie pisemnego oświadczenia. Dalsze roboty inwestor kontynuował samodzielnie. Następnie na przełomie roku 2013/2014 inwestor w związku z wykonaniem robót dodatkowych zwrócił się do skarżącego o opracowanie dokumentacji budowlanej. Opracowany projekt budowlany uwzględnił dokonane przez inwestora zmiany, w szczególności wykazał pomieszczenie piwnicy, przegłębione fundamenty wraz z wykonanymi ścianami fundamentowymi i schodami zewnętrznymi. Wpisu do dziennika budowy o rezygnacji dokonał w Starostwie Powiatowym w 2014 r. błędnie wpisując datę rezygnacji, zamiast [...] kwietnia 2012 r. wpisał [...] lipca 2013 r. W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje zostały wydane zgodnie z prawem. Na mocy art. 25 z dnia 15 grudnia 2000 r. ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1946.) oprócz spraw dyscyplinarnych członków okręgowej izby, również sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej tychże członków, określone w ustawie - Prawo budowlane rozpatruje okręgowy sąd dyscyplinarny. Ustawodawca, określając w wymienionym art. 25 zadania sądu dyscyplinarnego, wymienił wśród nich kompetencje publicznoprawne zawarte w przepisach znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. , poz. 1409 ze zm.), które przed wejściem w życie tej ustawy, były załatwiane w pierwszej instancji przez wojewodów. Są to, więc typowe sprawy z zakresu administracji publicznej, przejęte do załatwiania przez korporacje architektów oraz inżynierów budownictwa. Wyżej wymienione przepisy są zatem podstawą dla okręgowych sądów dyscyplinarnych i sądów krajowych poszczególnych izb wymienionych samorządów zawodowych, do wydawania decyzji administracyjnych. Z przepisów art. 95, art. 96 i art. 97 pr. bud. wynika, że za popełnione naruszenia osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie podlegają odpowiedzialności zawodowej. Zatem decyzje wydawane w tym zakresie nie są decyzjami uznaniowymi i stwierdzenie wystąpienia naruszeń powoduje odpowiedzialność. Zgodnie z art. 95 pkt 4 pr. bud. odpowiedzialności zawodowej w budownictwie podlegają osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, które nie spełniają lub spełniają niedbale swoje obowiązki. Przepis ten stanowi, że ukaranym z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie może być ten, kto dopuścił się występków lub wykroczeń określonych w ustawie Prawo budowlane lub też został z tego tytułu ukarany. Każdy przejaw opieszałości lub lekceważenia przepisów może prowadzić do popełnienia czynów zabronionych, objętych regulacją Prawa budowlanego, a w ślad za tym do poniesienia odpowiedzialności karnej i zawodowej. Popełnienie czynów powodujących odpowiedzialność zawodową w budownictwie jest zagrożone karami wymienionymi w art. 96 ust. 1 pkt 1 – 3 pr. bud. W myśl art. 12 ust. 1 pkt 2 pr. bud. za samodzielną funkcję techniczną w budownictwie uważa się działalność związaną z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych, a w szczególności działalność obejmującą kierowanie budową lub innymi robotami budowlanymi. Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, określone w ust. 1 pkt 1-5, mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją, stwierdzone decyzją wydaną przez organ samorządu zawodowego, zgodnie z art. 12 ust. 2 pr. bud. Należy, więc rozumieć, że posiadanie uprawnień budowlanych przez określoną osobę jest jednocześnie gwarancją i świadectwem, że ta osoba ma odpowiednie kwalifikacje zawodowe i może ponosić pełną odpowiedzialność za wykonywaną pracę w określonym zakresie. Podstawowe obowiązki kierownika budowy wymienia art. 22 pr. bud. Zatem nie są to przywileje czy też uprawnienia, ale podstawowe obowiązki, jak wyraźnie formułuje powołany przepis w zdaniu pierwszym. Obowiązki kierownika budowy określa także art. 21a pr. bud., z tym, że został on wprowadzony do ustawy – Prawo budowlane dopiero na mocy art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 129, poz. 1439), obowiązującej pod dnia 13 lutego 2002 r. Uprawnienia kierownika budowy wymienia zaś m.in. art. 23 pr. bud zgodnie, z którym kierownik budowy ma prawo występowania do inwestora o zmiany w rozwiązaniach projektowych, jeżeli są one uzasadnione koniecznością zwiększenia bezpieczeństwa realizacji robót budowlanych lub usprawnienia procesu budowy oraz ustosunkowania się w dzienniku budowy do zaleceń w nim zawartych. Z powołanych uregulowań wynika, że kierownik budowy jest tylko jeden i przez cały okres, w jakim pełni swoją funkcję, ponosi odpowiedzialność za przejęty teren budowy i wszystkie zdarzenia, które mają tam miejsce. Projektantów może być kilku, inspektorów nadzoru inwestorskiego z założenia jest wielu, natomiast kierownik budowy jest jeden. Oczywiście na budowie może występować wielu kierowników robót budowlanych, jednak ich funkcje są służebne w stosunku do kierownika budowy i ich udział w procesie budowlanym w żaden sposób nie ogranicza ilości obowiązków spoczywających na kierowniku budowy. Pierwszą czynnością kierownika budowy jest przejęcie od inwestora dokumentacji budowy, terenu budowy i zabezpieczenie tego terenu przed dostępem osób trzecich. Do obowiązków kierownika budowy należy również umieszczenie na budowie tablicy informacyjnej, zawierającej informacje wymagane przepisami prawa oraz ogłoszenia dotyczącego bezpieczeństwa na budowie. Kierownik budowy ma obowiązek zapewnienia geodezyjnego wytyczenia obiektu oraz zorganizowanie budowy i kierowanie budową obiektu budowlanego w sposób zgodny z projektem i pozwoleniem na budowę, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oraz przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy. Oznacza to, iż kierownik budowy ma znaleźć geodetę, umożliwić mu wytyczenie obiektów i sprawdzić, czy zgadza się to z zatwierdzonym projektem i czy pozwoli na wybudowanie zaprojektowanego obiektu zgodnie z wytyczeniem. Do obowiązków kierownika budowy należy także prowadzenie dokumentacji budowy i sporządzenie dokumentacji powykonawczej. Dziennik budowy jest dokumentem służącym do utrwalania na bieżąco wszystkich zdarzeń z procesu wykonania robót budowlanych. Pozwala to na ustalenie, kiedy i jakie błędy zostały popełnione. Ponadto dziennik budowy jest dokumentem kontrolowanym podczas inspekcji na budowie dokonywanej przez różne upoważnione do tego organy administracji publicznej, powinien być udostępniany również projektantowi i inspektorowi nadzoru inwestorskiego. Kierownik budowy przede wszystkim winien należycie wykonywać swoje obowiązki i w przypadku jakichkolwiek problemów z inwestorem, który nie wypełnia swoich obowiązków, lub z wykonawcą, który również lekceważy swoje obowiązki wobec pracowników, powinien zrezygnować z kierowania taką budową. Wszelkie nieprawidłowości stwierdzone w zakresie wykonywania funkcji kierownika budowy mogą bowiem stanowić podstawę ukarania go z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Nadto kierownik budowy w każdej chwili może zrezygnować z pełnienia swojej funkcji. Jednak w takim przypadku ma obowiązek dokonania odpowiedniego wpisu w dzienniku budowy i poinformowania, najlepiej na piśmie, inwestora i organ nadzoru budowlanego o swojej rezygnacji. Jest to niezwykle istotne ze względu na możliwość uniknięcia odpowiedzialności za zdarzenia, które będą miały miejsce na budowie po tej dacie. Kierownik może skorzystać z takiej możliwości, gdy inwestor przerywa na dłuższy czas budowę. Bardzo dużym ryzykiem w takim przypadku jest zachowanie przez kierownika budowy odpowiedzialności za teren budowy i obiekty znajdujące się na nim, zwłaszcza wtedy, gdy teren ten nie będzie strzeżony (tak: Robert Dziwiński, Paweł Ziemski, komentarz do art. 22 ustawy – Prawo budowlane, Lex). Organy po przeprowadzonym postępowaniu prawidłowo, zdaniem Sądu, ustaliły, że skarżący, jako kierownik budowy dopuścił do prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z projektem, co stanowi naruszenie obowiązków przewidzianych przez art. 22 pkt 3 pr. bud. Wobec stwierdzenia tych naruszeń należało pociągnąć skarżącego do odpowiedzialności zawodowej. Należy przy tym zauważyć, że wymierzona kara upomnienia jest karą najłagodniejszą. Reasumując, w sposób właściwy organ przeprowadził postępowanie w sprawie a wymierzona skarżącemu kara została należycie uzasadniona poprzez wskazanie przesłanek, jakimi kierował się organ. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.