VI SA/Wa 3303/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu w dniu [...] kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. na powiadomienie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] września 2015 r., nr [...] o pozostawieniu wniosku o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego bez rozpoznania p o s t a n a w i a: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącej spółce [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 100,00 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego. Pismem z dnia 19 listopada 2015 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca"), reprezentowana przez adwokata, działając za pośrednictwem organu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powiadomienie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej także: "Przewodniczący KRRiT") z dnia [...] września 2015 r., nr [...] o pozostawieniu wniosku o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "[...]" bez rozpoznania. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 26 stycznia 2015 r. skarżąca spółka złożyła w Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji wniosek o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "[...]" za pomocą stacji nadawczej zlokalizowanej w O. (nr [...]). Wniosek ten został złożony w odpowiedzi na ogłoszenie Przewodniczącego KRRiT z dnia 7 listopada 2014 r. (publikowane /w:/ M.P. z 2015 r., poz. 1102). Pismem z dnia 10 lipca 2015 r., nr [...], skarżąca spółka została wezwana przez organ do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Przy piśmie z dnia 21 lipca 2015 r. skarżąca spółka przedłożył brakujące dokumenty. W treści pisma przewodniego strona wskazała listę wszystkich dołączonych dokumentów. Z listy tej wynikać miało, że do wniosku zostały dołączone wszystkie brakujące dokumenty. W dokumentacji organ stwierdził jednak brak zaświadczenia z Urzędu Skarbowego oraz zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o braku zaległości wobec tych instytucji po stronie wspólników skarżącej spółki: F.L. oraz D. L. Wobec powyższego w dniu 1 września 2015 r. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji podjęła uchwałę nr [...] w sprawie upoważnienia Przewodniczącego KRRiT do pozostawienia bez rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 26 stycznia 2015 r. o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "[...]". Powołując się na powyższą uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Przewodniczący KRRiT pismem z dnia 4 września 2015 r. (doręczonym skarżącej spółce w dniu 9 września 2015 r.) poinformował o pozostawieniu wniosku strony skarżącej z dnia 26 stycznia 2015 r. bez rozpoznania, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Jednocześnie, w treści przedmiotowego powiadomienia Przewodniczący KRRiT pouczył skarżącą spółkę o prawie i szczegółowym trybie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pismem z dnia 14 września 2015 r. (nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 21 września 2015 r.) skarżąca spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...] listopada 2015 r. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchylenia uchwały nr [...] z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie upoważnienia Przewodniczącego KRRiT do pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej spółki. W dniu 19 listopada 2015 r. strona skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powiadomienie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] września 2015 r., nr [...] o pozostawieniu wniosku o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "[...] " bez rozpoznania. W skardze strona zarzuciła Przewodniczącemu KRRiT: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP - polegające na działaniu przez organ nie na podstawie i nie w granicach prawa; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7 k.p.a. - przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu strony skarżącej; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 8. k.p.a. - przez przeprowadzenie postępowania bez uwzględnienia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli; 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 12 k.p.a. - przez działanie organu w niniejszej sprawie bez dostatecznej wnikliwości i z rażącą opieszałością mającą na celu wyeliminowanie skarżącego z procesu koncesyjnego i doprowadzenia przedmiotowymi czynnościami do nieodwracalnych skutków prawnych tak, aby wyeliminować koncesjonariusza, 5) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej czynności, a w szczególności brak odniesienia się organu do treści pisma przewodniego oraz wymienionych w nim załączników, z którego to pisma wynika, że wszystkie wymienione w nim załączniki zostały do pisma załączone i złożone w KRRiT, 6) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 64 § 2 k.p.a. - poprzez pozostawienie wniosku Wnioskodawcy bez rozpoznania mimo, złożenia wszelkich żądanych przez organ dokumentów, a więc wobec braku ustawowych przesłanek do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie spornej czynności o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania oraz uznanie poprawności wniosku i rozstrzygnięcie toczącego się postępowania koncesyjnego z uwzględnieniem jej wniosku z dnia 26 stycznia 2015 r., a także dopuszczenie i przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodów z załączonych do skargi dokumentów. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wniósł o jej odrzucenie z uwagi na jej niedopuszczalność wynikającą z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."). Pismem z dnia 26 listopada 2015 r. Przewodniczący KRRiT powiadomił skarżącą spółkę o podjęciu wskazanej powyżej uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr [...] i dopuszczeniu spółki do postępowania wszczętego ogłoszeniem Przewodniczącego KRRiT z dnia 7 listopada 2014 r. (M.P. z 2015 r. poz. 1102) oraz o merytorycznym rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej. W dniu 19 listopada 2015 r. skarżąca uiściła wpis sądowy od skargi w kwocie 100 złotych (vide: sądowe potwierdzenie uiszczenia wpisu - k. 39 akt sądowych). Pismem Sądu z dnia 4 stycznia 2016 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez nadesłanie oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa upoważniającego pełnomocnika skarżącej do działania w jej imieniu przed sądem administracyjnym (wezwanie zostało doręczone stronie w dniu 11 stycznia 2016 r., vide: k. 41 akt sądowych). Strona skarżąca braków formalnych skargi nie uzupełniła. Natomiast w dniu 4 lutego 2016 r. wpłynęło do Sądu pismo procesowe strony skarżącej z dnia 1 lutego 2016 r., w którym skarżąca zawarła oświadczenie o cofnięciu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że przed przystąpieniem do oceny zasadności każdej skargi Sąd ma obowiązek zbadać, czy przedstawiona mu sprawa należy do drogi sądowej, a więc czy mieści się w granicach objętych kontrolą sądową. Sąd administracyjny sprawuje bowiem sądową kontrolę działalności administracji publicznej tylko w granicach prawem określonych. W tej sytuacji, pomimo pisma procesowego strony skarżącej zawierającego oświadczenie o cofnięciu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności obowiązany był zbadać, czy przedmiot skargi w ogóle należy do właściwości sądów administracyjnych. Granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy, zostały określone wprost w art. 184 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności organów administracji publicznej. Wyraźne określone w Konstytucji RP granice właściwości rzeczowej sądów administracyjnych znalazły swoje potwierdzenie w przepisach ustaw reformujących sądownictwo administracyjne, a więc ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a."), jak również ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Zakres kontroli sądowej sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.). W sprawie niniejszej skarga dotyczy pisma (powiadomienia) Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia[...] września 2015 r., nr [...], w którym organ ten, powołując się na przepis art. 64 § 2 k.p.a., poinformował skarżącą spółkę o pozostawieniu jej wniosku z dnia 26 stycznia 2015 r. o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "[...] " bez rozpoznania. Zdaniem Sądu, należy zauważyć, iż pozostawienie sprawy bez rozpoznania oznacza stwierdzenie przez organy administracji publicznej - w drodze odpowiedniej adnotacji lub powiadomienia - że podanie zawiera wadę określoną w art. 64 k.p.a. i że wskutek tego stało się bezskuteczne z mocy prawa (tak m.in. R. Stankiewicz /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 2, C.H. Beck, Warszawa 2015 i cyt. tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 1999 r., sygn. akt I SA 1381/98, niepubl.). Nie ulega wątpliwości, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy się sprawy w inny sposób. W tej sytuacji, uznać trzeba, iż zawiadomienie o pozostawieniu podania bez rozpoznania, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., nie przybiera ani charakteru decyzji (zob. m.in. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000, Nr 19, poz. 702, z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2001, Nr 1, poz. 12; por. także: wyrok NSA z dnia 10 lipca 1998 r., sygn. akt I SA 1107/96, niepubl., wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1041/96, niepubl., wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SA 1253/98, niepubl., czy też wyrok NSA z dnia 5 września 2000 r., sygn. akt SA 1233/99, niepubl.), czy też postanowienia administracyjnego (zob. m.in. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 244/00, niepubl.). Pozostawienie podania bez rozpoznania ma zatem charakter czynności materialno-technicznej, o której podjęciu organ zawiadamia stronę w formie pisma informacyjnego. W ocenie Sądu, należy uznać, że powiadomienie o pozostawieniu podania bez rozpoznania, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., nie mieści się w grupie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (innych niż decyzje i postanowienia), dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co w konsekwencji oznacza, że brak jest możliwości zaskarżenia do sądu spornego powiadomienia Przewodniczącego KRRiT z dnia 4 września 2015 r. Należy zauważyć jednak, iż pozostawienie podania bez rozpoznania nie oznacza, że strona nie ma możliwości skutecznego zaskarżenia braku działania organu administracji publicznej do sądu administracyjnego. Otóż, warto wskazać, iż bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynnym i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego. W uchwale składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702; OSP 2001, z. 1, poz. 12, z glosą B. Adamiak, stwierdzono, że: "(...) w każdym wypadku, gdy organ "pozostawia podanie bez rozpoznania" (art. 64 § 1 i 2 k.p.a.), osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje na ogólnych zasadach skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego [obecnie: wojewódzkiego sądu administracyjnego] (...), która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 34 tej ustawy [obecnie: art. 52 p.p.s.a.]". Zbliżone stanowisko wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I GSK 485/07, LEX nr 469747, w którym przyjął, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jak wskazał NSA, jeżeli w ocenie składającego wniosek jego wniosek spełnił kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem, czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie. Powyższe stanowisko zaakceptował skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale podjętej w dniu 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (ONSAiWSA z 2014, Nr 1, poz. 2 z glosą K. Łuczaka, OSP 2014, Nr 4, poz. 53), w której przyjął, iż na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wyraźnie wskazał, iż nie można pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie jest spełniony warunek, że dotyczy to uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Czynność ta, zdaniem NSA, nie potwierdza bowiem ani też nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z ustawy. Podejmując tę czynność, organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ ta w terminie nie uzupełniła braków tego podania. W konsekwencji, NSA doszedł do wniosku, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc, jak wskazał skład 7 sędziów NSA, organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki uzależniające podjęcie tej czynności materialno-technicznej (np. wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 KPA było wadliwe), to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Niezależnie od powyższego, należy zauważyć, iż w przedmiotowej sprawie, pomimo prawidłowego wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi, strona skarżąca nie uzupełniła w wyznaczonym przez Sąd terminie braków formalnych skargi, co - zgodnie z art. 53 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - stanowiłoby również podstawę do odrzucenia skargi. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone powiadomienie organu nie może być przedmiotem skargi z uwagi na brak kognicji sądu, co w konsekwencji oznacza obowiązek odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Orzekając o zwrocie kwoty 100 złotych uiszczonej przez stronę skarżącą tytułem wpisu sądowego, Sąd działał na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.