VI SA/Wa 3351/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2014 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zakazania działalności i wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru organizatorów turystyki i pośredników turystycznych oddala skargę Minister Sportu i Turystyki (dalej MSiT) decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa., art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 223, poz. 268 ze zm.; dalej "uut.") oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.; dalej "ustawa o swobodzie"), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Biuro Turystyczne "B" z siedzibą w S. (dalej przedsiębiorca, skarżący) od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej Marszałek Województwa) z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie wykreślenia z rejestru działalności organizatorów turystyki i pośredników turystycznych Marszałka Województwa [...] oraz zakazu wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Do wydania powyższych decyzji doszło w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu [...] lipca 2010 r. skarżący uzyskał wpis w Rejestrze Organizatorów i Pośredników Turystycznych Województwa [...]. Pismem z dnia 23 kwietnia 2012 r. organ I instancji prowadzący rejestr działalności regulowanej przypomniał skarżącemu o upływie w dniu 30 czerwca 2012 r. ważności zabezpieczenia finansowego i o konieczności złożenia kolejnego zabezpieczenia nie później niż 14 dni przed upływem terminu obowiązywania umowy poprzedniej. Pismo zawierało pouczenie, że w przypadku braku przedłożenia żądanych dokumentów wszczęte zostanie postępowanie administracyjne w sprawie wykreślenia przedsiębiorcy z Rejestru Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych. Jak wynika z akt sprawy, powyższe pismo zostało skutecznie dostarczone skarżącemu w dniu 27 kwietnia 2012 r. Pismem z dnia 25 maja 2012 r. organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wezwał skarżącego do przedłożenia w terminie do 18 czerwca 2012 r. kolejnego oryginału lub potwierdzonego przez podmioty, które go podpisały, odpisu dokumentu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 uut., tj. gwarancji bankowej lub gwarancji ubezpieczeniowej, bądź umowy ubezpieczenia na rzecz klientów w związku z działalnością wykonywaną przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych. W piśmie tym skarżący ponownie został pouczony, że w przypadku braku przedłożenia żądanych dokumentów wszczęte zostanie postępowanie administracyjne w sprawie wykreślenia przedsiębiorcy z Rejestru Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych. Skarżący odebrał pismo w dniu 30 maja 2012 r. W dniu [...] czerwca 2012 r. zostało wszczęte przez organ pierwszej instancji postępowanie administracyjne w sprawie wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru organizatorów turystyki i pośredników turystycznych i wydania zakazu prowadzenia działalności przez okres 3 lat, o czym skarżący został zawiadomiony pismem z tego samego dnia. Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] wykreślił przedsiębiorcę z rejestru działalności regulowanej organizatorów turystyki i pośredników turystycznych Marszałka Województwa [...] oraz wydał temu przedsiębiorcy zakaz wykonywania działalności objętej wpisem do tego rejestru. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji stwierdził, że prowadzenie działalności organizatora turystyki i pośrednika turystycznego bez zabezpieczenia finansowego zapewniającego, na wypadek swojej niewypłacalności zabezpieczającego pokrycie kosztów powrotu klientów z imprezy turystycznej do miejsca wyjazdu lub planowanego powrotu z imprezy turystycznej, w wypadku gdy organizator turystyki lub pośrednik turystyczny wbrew obowiązkowi nie zapewnia tego powrotu, a także na zapewnienie klientom zwrotu wpłat wniesionych tytułem zapłaty za imprezę turystyczną w przypadku gdy z przyczyn dotyczących organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego oraz osób, które działają w ich imieniu impreza turystyczna nie zostanie zrealizowana, a także zapewnienie klientom zwrotu części wpłat wniesionych tytułem zapłaty za imprezę turystyczną, odpowiadającą części imprezy turystycznej, która nie zostanie zrealizowana z przyczyn dotyczących organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego oraz osób, które działają w ich imieniu, stanowi rażące naruszenie podstawowego obowiązku, o którym mowa w art. 5 ust. 1 uut., niezbędnego do wykonywania działalności organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego, zgodnie z wydanym wpisem do rejestru organizatorów i pośredników turystycznych. Ponadto organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki wynikające z art. 71 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o swobodzie, uzasadniające wydanie decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem. Skarżący odwołał się od decyzji organu pierwszej instancji. W odwołaniu wskazał, że dokonał wszelkich formalności związanych z uzyskaniem gwarancji ubezpieczeniowej w związku z działalnością wykonywaną przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych. Skarżący podał, że firmą, która udzieliła mu gwarancji była A. S.A. z siedzibą w W. Stwierdził, że kilkutygodniowy wyjazd za granicę uniemożliwił mu bezpośrednie załatwienie formalności związanych z przesłaniem do Marszałka Województwa [...] oryginału umowy gwarancyjnej, jak również osobisty nadzór nad wykonaniem polecenia. Skarżący zwrócił się z prośbą o umożliwienie dalszego wykonywania działalności i uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji MSiT wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o swobodzie organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania działalności gospodarczej objętej wpisem, gdy stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę. Podał, że zgodnie z art. 9 ust. 3 pkt 1 uut., marszałek województwa wydaje z urzędu decyzje o wykreśleniu przedsiębiorcy z rejestru oraz o zakazie wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru przez okres 3 lat - w wypadkach, o których mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o swobodzie. Natomiast w myśl art. 10a pkt 2 uut., rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności jest nieprzedłożenie, mimo wezwania, marszałkowi województwa oryginału lub potwierdzonego przez podmioty, które go podpisały, odpisu aktualnego dokumentu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, tj. umowy gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej albo umowy ubezpieczenia na rzecz klientów. MSiT podkreślił, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 5 ust. 1 pkt 3 wspomnianej ustawy, przedsiębiorca jest obowiązany składać marszałkowi województwa oryginały lub potwierdzone przez podmioty, które je podpisały, odpisy kolejnych umów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, nie później niż 14 dni przed upływem terminu obowiązywania umowy poprzedniej. MSiT wskazał, że skarżący, pomimo dwukrotnego wezwania przez organ do przedłożenia wymaganych dokumentów, zawierającego pouczenie, że w przypadku braku przedłożenia żądanych dokumentów w terminie, wszczęte zostanie postępowanie administracyjne w sprawie wykreślenia przedsiębiorcy z Rejestru Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych, nie przedłożył marszałkowi województwa aktualnej gwarancji ubezpieczeniowej lub bankowej albo umowy ubezpieczenia na rzecz klientów organizatora turystyki i pośrednika turystycznego, ani w terminie określonym w art. 5 ust. 1 pkt 3 uut., tj. nie później niż 14 dni przed upływem terminu obowiązywania umowy poprzedniej (18 czerwca 2012 r.), ani w wyznaczonym przez organ rejestrowy terminie 3 dni od dnia otrzymania przez przedsiębiorcę wezwania do usunięcia uchybień w prowadzeniu działalności gospodarczej objętej wpisem do Rejestru Organizatorów i Pośredników Turystycznych Województwa [...]. Jak podał MSiT, skarżący przedłożył gwarancję ubezpieczeniową dopiero w momencie złożenia odwołania, które wpłynęło do Urzędu Marszałkowskiego w dniu 8 sierpnia 2012 r., czyli po terminie. Podkreślił jednocześnie, że przepis art. 10a uut. nie odnosi się do faktu posiadania gwarancji lub jej braku, tylko jednoznacznie określa, iż rażącym naruszeniem warunków prowadzenia działalności przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych jest nieprzedłożenie, mimo wezwania, oryginału lub potwierdzonego przez podmioty, które go podpisały, odpisu aktualnego dokumentu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 1a i 1b uut., marszałkowi województwa w terminie określonym w tym wezwaniu. W związku z powyższym MSiT uznał, że w niniejszej sprawie zaszła przesłanka rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności organizatorów turystyki i pośredników turystycznych, co jest podstawą wydania, zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy o swobodzie, decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem do rejestru oraz o wykreśleniu z urzędu wpisu tego przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej. Jak wyjaśnił MSiT, art. 10a pkt 2 uut. jednoznacznie stanowi, że rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności jest sytuacja, gdy przedsiębiorca nie przedkłada dokumentu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 1a i 1b uut., mimo wezwania marszałka województwa. W niniejszej sprawie organ poprzedził wszczęcie postępowania dwukrotnym skutecznie doręczonym wezwaniem o konieczności przedłożenia przez skarżącego tego dokumentu. MSiT odwołując się do literatury podał, że jeżeli w wyniku wezwania przedsiębiorca nie przedstawi odpowiedniego dokumentu, z którego wynikać będzie posiadanie przez niego ciągłości zabezpieczenia finansowego, decyzja o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem powinna być wydana (vide: komentarz do art. 10a ustawy o usługach turystycznych - Piotr Cybula, źródło: LEX). Wobec powyższego MSiT stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji I instancji, ponieważ w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia wykonywania przez skarżącego warunków prowadzenia działalności gospodarczej, o których mowa w art. 10a pkt 2 uut., tj. nieprzedłożenia przez skarżącego marszałkowi województwa, mimo skutecznego wezwania w tym zakresie, oryginału lub potwierdzonego przez podmioty, które go podpisały, odpisu aktualnego dokumentu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. W skardze na powyższą decyzję MSiT skarżący stwierdził, że jest ona krzywdząca, surowa i nieadekwatna do stopnia naruszenia przepisów i zaniedbania jakiego się on dopuścił. Oświadczył, że przedłożył Marszałkowi Województwa [...] aktualne dokumenty, w terminie przed upływem ważności gwarancji ubezpieczeniowej, tj. przed 30 czerwca 2012 r. Jak podał skarżący, według nowego rozporządzenia z 2012 r., dokumenty o kolejnym zabezpieczeniu powinny być złożone nie później niż 14 dni przed upływem terminu obowiązywania umowy poprzedniej, stąd świadomy był, że opóźnienie wyniknęło z jego winy. Jednocześnie nie zgodził się z argumentacją i stwierdzeniem organu I instancji, że prowadzona działalność była cyt. "...bez zabezpieczenia finansowego zapewniającego, na wypadek swojej niewypłacalności zabezpieczającego pokrycie kosztów powrotów klientów ...". Zdaniem skarżącego, zabezpieczenie było, o czym świadczy podpisana umowa i gwarancja ubezpieczeniowa, przed upływem terminu 30 czerwca 2012 r. Skarżący wskazał, że powstałe zaniedbanie wyniknęło z jego nieobecności w kraju, spowodowanej obsługą wycieczek. Skarżący wyjaśnił, że pisma z Urzędu Marszałkowskiego skierowane do siedziby biura były odbierane przez pracownika, który oczekując na jego powrót, nie mógł nic samodzielnie wykonać. Dodał, że po powrocie dokonał formalności związanych z ciągłością zabezpieczenia finansowego, udzielonego przez A. S.A., spełniając wymogi ustawy o usługach turystycznych. Skarżący wskazał, że dokumenty wpłynęły 30 czerwca 2012 r., nie były jednak opatrzone jego podpisem, jednak po kilku dniach osobiście złożył podpis i napisał odwołanie. Uznał w związku z tym, że dopełnił wszelkich formalności, potwierdzeniem czego jest udzielenie kolejnej gwarancji ubezpieczeniowej ważnej od 1 lipca 2013 r. do 30 czerwca 2014 r. oraz zachowanie ciągłości prowadzenia działalności gospodarczej potwierdzonej przez Departament Turystyki. Nadto skarżący zwrócił uwagę na konsekwencje zakończenia prowadzonej działalności. Podał między innymi, że nie wyobraża sobie ponownego zawieszenia kontraktów, anulowania umów, wypłaty odszkodowań, zwolnienia pracownika. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas przedstawioną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] września 2013 r. odpowiada prawu. Zgodnie z art. 4 ust. 1 uut., organizowanie imprez turystycznych oraz pośredniczenie na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenie usług turystycznych jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie i wymaga uzyskania wpisu w rejestrze organizatorów turystyki i pośredników turystycznych. Stosownie do treści art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o swobodzie, organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania działalności gospodarczej objętej wpisem, gdy stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę. W myśl art. 9 ust. 3 pkt 1 uut., marszałek województwa wydaje z urzędu decyzje o wykreśleniu przedsiębiorcy z rejestru oraz o zakazie wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru przez okres 3 lat - w wypadkach, o których mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o swobodzie. Natomiast zgodnie z art. 10a pkt 2 uut., rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności jest nieprzedłożenie, mimo wezwania, marszałkowi województwa oryginału lub potwierdzonego przez podmioty, które go podpisały, odpisu aktualnego dokumentu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, tj. umowy gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej albo umowy ubezpieczenia na rzecz klientów. W myśl przepisu art. 5 ust. 1 pkt 3 wspomnianej ustawy, przedsiębiorca jest obowiązany składać marszałkowi województwa oryginały lub potwierdzone przez podmioty, które je podpisały, odpisy kolejnych umów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, nie później niż 14 dni przed upływem terminu obowiązywania umowy poprzedniej. Jak wynika z akt sprawy, skarżący pomimo dwukrotnego wezwania Marszałka Województwa do przedłożenia wymaganych dokumentów, tj. umowy gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej, lub umowy ubezpieczenia na rzecz klientów, zawierającego pouczenie, że w przypadku braku przedłożenia żądanych dokumentów w terminie, wszczęte zostanie postępowanie administracyjne w sprawie wykreślenia przedsiębiorcy z Rejestru Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych, nie przedłożył Marszałkowi Województwa aktualnej gwarancji ubezpieczeniowej lub bankowej albo umowy ubezpieczenia na rzecz klientów organizatora turystyki i pośrednika turystycznego. Powyższych dokumentów skarżący nie przedstawił ani w terminie określonym w art. 5 ust. 1 pkt 3 uut., tj. nie później niż 14 dni przed upływem terminu obowiązywania umowy poprzedniej (18 czerwca 2012 r.), ani w wyznaczonym przez organ rejestrowy terminie 3 dni od dnia otrzymania przez skarżącego wezwania do usunięcia uchybień w prowadzeniu działalności gospodarczej objętej wpisem do Rejestru Organizatorów i Pośredników Turystycznych Województwa [...]. Skarżący przedłożył natomiast gwarancję ubezpieczeniową w momencie złożenia odwołania od decyzji Marszałka Województwa, które wpłynęło do Urzędu Marszałkowskiego w dniu 8 sierpnia 2012 r., czyli po terminie, wskazując następnie w skardze, że dopełnił wszelkich formalności, potwierdzeniem czego, jak podał skarżący, jest udzielenie kolejnej gwarancji ubezpieczeniowej ważnej od 1 lipca 2013 r. do 30 czerwca 2014 r. oraz zachowanie ciągłości prowadzenia działalności gospodarczej potwierdzonej przez Departament Turystyki. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 10a uut. nie odnosi się do faktu posiadania gwarancji lub jej braku, tylko jednoznacznie określa, że rażącym naruszeniem warunków prowadzenia działalności przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych jest nieprzedłożenie, mimo wezwania, oryginału lub potwierdzonego przez podmioty, które go podpisały, odpisu aktualnego dokumentu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 1a i 1b uut., marszałkowi województwa w terminie określonym w tym wezwaniu. Uznać zatem należy, że w niniejszej sprawie skarżący nie przedłożył ww. dokumentów potwierdzających zawarcie umowy ubezpieczenia w związku z prowadzoną działalnością świadczenia usług turystycznych, w terminie określonym zarówno przepisem art. 5 ust. 1 pkt 3 uut., jak i przez organ rejestrowy. W tym stanie sprawy zasadnie Marszałek Województwa stwierdził fakt rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności organizatorów turystyki i pośredników turystycznych i zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy o swobodzie wydał wobec skarżącego decyzję o zakazie wykonywania przez niego działalności objętej wpisem do rejestru oraz o wykreśleniu z urzędu wpisu tego przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej. W literaturze podkreśla się, że jeżeli w wyniku wezwania przedsiębiorca nie przedstawi odpowiedniego dokumentu, z którego wynikać będzie posiadanie przez niego ciągłości zabezpieczenia finansowego, decyzja o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem powinna być wydana (vide: komentarz do art. 10a uut. - Piotr Cybula, źródło: LEX). W ocenie Sądu, aktualny pozostaje pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek zamiejscowy w Warszawie z dnia 29 stycznia 2003 r. sygn. akt I SA 2738/02, że to na organizatorze turystyki spoczywa obowiązek przedkładania dokumentów potwierdzających zawarcie kolejnych umów gwarancji lub ubezpieczenia i to przed upływem terminu obowiązywania umowy poprzedniej. Ponadto, w sytuacji gdy przedsiębiorca nie dokonał złożenia w terminie 7 dni od dnia wezwania przez wojewodę dokumentów potwierdzających posiadanie aktualnych umów ubezpieczenia bądź umów gwarancji bankowej, wówczas organ administracji publicznej może zastosować sankcję określoną w treści art. 10a ust. 1 pkt 2 uut. i cofnąć wydane zezwolenie. Podobne rozstrzygnięcie zawiera wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2002 r., sygn. akt I SA 2288/02, w którym Sąd stwierdził, że znaczenie art. 10a ust. 1 pkt 2 uut. polega na dopuszczeniu możliwości zastosowania sankcji pozbawienia prawa wykonywania działalności już w sytuacji potencjalnego zagrożenia interesów klientów, będącego wynikiem naruszenia przepisów ustawy, a nie powstania rzeczywistego uszczerbku w interesach. Wobec powyższego stwierdzić należy, że bez wpływu na treść rozstrzygnięć organów administracji w niniejszej sprawie pozostawała, podnoszona przez skarżącego, okoliczność dopełnienia wszelkich formalności związanych z zawarciem umowy ubezpieczenia, bowiem spełnienie warunków określonych treścią art. 5 ust. 1 pkt 3 uut. uzależnione jest od przedłożenia organowi (Marszałkowi Województwa) dokumentów określonych tym przepisem, a nie ich samego tylko posiadania i nieprzedkładania organowi, choćby obejmowały one udzielenie gwarancji ubezpieczeniowej na kolejny okres prowadzonej działalności, na co zwracał uwagę na poparcie swojego stanowiska skarżący. W konsekwencji przyjąć należy, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia przez skarżącego warunków wykonywania działalności gospodarczej, o których mowa w art. 10a pkt 2 uut., tj. nieprzedłożenia Marszałkowi Województwa, pomimo skutecznego, dwukrotnego wezwania, oryginału lub potwierdzonego przez podmioty, które go podpisały, odpisu aktualnego dokumentu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, co skutkowało koniecznością zastosowania wobec skarżącego sankcji w postaci zakazu wykonywania działalności gospodarczej objętej wpisem oraz wykreślenia z rejestru organizatorów i pośredników turystycznych Województwa [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.