VI SA/Wa 3361/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego T. O. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3000 zł na K. O. (dalej: strona, skarżący). Podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust.1 pkt 1, art. 13k ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2013 r. poz.260, zwanej dalej udp) oraz załącznika nr 2 pkt 8 lit.b do rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz.U. z 2011 r. Nr 80, poz.433 z późn.zm.), art.50 pkt 1 lit.j, art.51 ust.6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm., zwanej dalej utd). Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonanie przejazdu w dniu [...] lutego 2013 r. po drodze krajowej nr [...] na odcinku granica miasta P. – granica miasta K. wymienionej w załączniku nr 2 pkt 8 lit. b do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz.U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433 z późn. zm.), bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Powyższe naruszenie zostało zarejestrowane w systemie o godzinie 08:51 przez bramownicę kontrolną nr [...]. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne organu: W dniu [...] lutego 2013 r. o godzinie 16:45 na drodze krajowej nr [...] na odcinku granica miasta P. - granica miasta K. w miejscowości S. inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów składający się z samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] i przyczepy lekkiej marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem samochodowym kierował T. O. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 3800 kg, co zostało ustalone na podstawie okazanych do kontroli przez kierowcę dowodów rejestracyjnych. Kontrola dokonana za pośrednictwem urządzenia DSRC (skanera) zainstalowanego w pojeździe służbowym Inspekcji Transportu Drogowego wykazała, iż ww. pojazd nie został wyposażony w urządzenia pokładowe viaBox służące do naliczania i pobierania opłaty elektronicznej, co skutkowało jego zatrzymaniem do kontroli mobilnej. W toku przeprowadzonej kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej stwierdzono, że w dniu w dniu [...] lutego 2013 r. po drodze krajowej nr [...] na odcinku granica miasta P. – granica miasta K. wymienionej w załączniku nr 2 pkt 8 lit. b do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz.U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433 z późn. zm.), bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Powyższe naruszenie zostało zarejestrowane w systemie o godzinie 08:51 przez bramownicę kontrolną nr [...]. Kierujący został przesłuchany w charakterze strony. Oświadczył, że to on prowadził przedmiotowy zespół pojazdów w dniu [...] lutego 2013 r. (o godzinie 06:43, 08:30, 08:51 i o godzinie 14:59) oraz w dniu [...] lutego 2013 r. o godzinie 16:45 po drodze krajowej nr [...] na odcinku granica miasta P. - granica miasta K., na której pobiera się opłatę elektroniczną. Podał, iż wjechał na drogę objętą obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej, ponieważ sądził, że opłata elektroniczna jest naliczana od masy własnej pojazdu, a nie od jej dopuszczalnej masy całkowitej. Odcinek drogi krajowej, po którym ustalono poruszanie się kontrolowanego zespołu pojazdów w dniu [...] lutego 2013 r. o godzinie 08:51 został wyszczególniony w załączniku nr 2 pkt 8 lit. b do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Mając na względzie powyższe okoliczności stwierdzono, że kierujący T. O. - w dniu [...] lutego 2013 r. nie uiścił opłaty za przejazd ww. zespołem pojazdów o godzinie 08:3 po płatnej drodze krajowej nr [...], o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Konsekwencją tego było nałożenie na kierującego pojazdem kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 udp. Strona reprezentowana przez pełnomocnika złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od ww. decyzji. Pełnomocnik oświadczył, że w dniu przeprowadzonej kontroli, tj. w dniu [...] lutego 2013 r., stwierdzono, że skarżący poruszał się zespołem pojazdów (o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony) w dniu [...] lutego 2013 r. o godzinie 08:51 po odcinku płatnej drogi krajowej nr [...] bez uiszczenia opłaty , elektronicznej. Pełnomocnik zarzucił brak oznakowania informującego o poborze opłaty, elektronicznej za przejazd po drodze krajowej (brak umieszczenia tabliczki T-34). Zdaniem pełnomocnika, skarżący nie może być zobowiązany do opłaty za przejazd płatnym odcinkiem drogi, gdyż nie został o tym obowiązku należycie; powiadomiony poprzez umieszczenie tabliczki T-34. Ponadto podniósł, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej nie może stanowić podstawy do wymagania od użytkowników dróg znajomości wszystkich płatnych odcinków dróg publicznych. Dodatkowo rozporządzenie to nie reguluje precyzyjnie przebiegu odcinków dróg publicznych, w związku z czym nie można dokładnie ustalić przebiegu drogi, na której obowiązuje elektroniczny pobór opłat. Pełnomocnik wskazał, że skarżący zostały . pozbawiony możliwości przeprowadzenia dowodu zgodnie z art. 78 § 1 kpa. Podniósł, że w czasie kontroli drogowej, sporządzono protokół kontroli, zawiadomiono o wszczęciu postępowania administracyjnego wraz z informacją i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, zapoznania się z aktami sprawy oraz składania dodatkowych wyjaśnień i dokumentów, zawiadomiono o zakończeniu postępowania administracyjnego oraz wydano decyzję o nałożeniu kary pieniężnej. W takiej sytuacji skarżący nie posiadał możliwości sprawdzenia wiarygodności zarzutu, powołania pełnomocnika, czy skorzystania z prawa do przeprowadzenia dowodów. W jego ocenie decyzja została wydana z rażącym naruszeniem podstawowych zasad i praw gwarantowanych w kpa. Pełnomocnik wskazał, że w czasie przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że w dniu [...] lutego 2013 r. skarżący poruszał się po drodze krajowej nr [...] i czterokrotnie przejechał pod bramownicami kontrolnymi, co wiązało się z przejazdami bez uiszczenia opłaty elektronicznej i skutkowało nałożeniem czterech kar pieniężnych (każda po 3.000 zł). Oświadczył, że zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp karę pieniężną wymierza się za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Nie jest natomiast wskazane, iż karę tę wymierza się za każdorazowe minięcie bramownicy kontrolnej. Nie jest możliwe zatem kilkukrotne wymierzanie kary pieniężnej za jeden przejazd drogą krajową. Zdaniem reprezentanta strony ustawodawca nie wprowadził kary pieniężnej za przejazd odcinka drogi krajowej bez opłaty. Wobec tego bezpodstawnym jest nakładanie kary na kierowcę poprzez sumowanie odcinków dróg płatnych. Żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie daje prawa do naliczania kary za ilość mijanych bramownic a tym bardziej za ilość przebytych odcinków dróg. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że nałożona kara pieniężna jest nieproporcjonalna do powstałego naruszenia. W konkluzji pełnomocnik strony wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, wstrzymanie- rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, jej zmianę i uchylenie nałożonej kary pieniężnej. Domagał się także nałożenie jednej kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł z tytułu naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wskazanej w decyzjach nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 13k ust. 1 pkt 1 udp karę pieniężną w wysokości 3.000 złotych wymierza się za każdy stwierdzony przejazd po drodze płatnej bez uiszczenia opłaty (za każdy zaistniały przejazd po drodze płatnej bez uiszczenia opłaty). Przejazd po drodze płatnej bez uiszczenia opłaty elektronicznej stanowi "naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty", które to pojęcie zostało zdefiniowane wprost w § 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 133, poz. 773). W rozumieniu tego przepisu "naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty" to w szczególności taki przypadek, w którym zaistniała jedna z okoliczności wymienionych w art. 13k ust. 1 udp uzasadniająca nałożenie kary pieniężnej. Organ wyjaśnił, że przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej jest rejestrowany w systemie elektronicznego poboru opłat przez bramownicę kontrolną. Za każde naruszenie zarejestrowane albo przez urządzenie kontrolne w postaci przejazdu bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej albo stwierdzone podczas kontroli mobilnej, jest wymierzana kara przewidziana w art. 13k ust. 1 pkt 1 udp. Zgodnie z wykładnią literalną, ale również celowościową art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, kary pieniężne wymierza się za każde stwierdzone naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej - tj. za każdy stwierdzony przejazd po drodze płatnej bez uiszczenia opłaty. Z protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. wynika, że w odniesieniu do skarżącego zostało stwierdzonych pięć naruszeń w postaci przejazdu po płatnym odcinku drogi krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej (cztery naruszenia zostały zarejestrowane w systemie elektronicznego poboru opłat przez bramownice kontrolne, natomiast ostatnie naruszenie zostało ustalone w oparciu o wynik przeprowadzanej kontroli mobilnej w dniu [...] lutego 2013 r.). Główny Inspektor Transportu Drogowego informuje, że każde naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zarejestrowane w systemie elektronicznego poboru opłat w postaci zapisu ewidencyjnego (ER) stanowi odrębną podstawę do nałożenia kary pieniężnej. W tym miejscu organ wskazuje, że zapis ewidencyjny (ER) zawiera również obraz przejazdu pojazdu po płatnym odcinku drogi krajowej. Każdy zapis ewidencyjny zawierający obraz przejazdu pojazdu należy rozumieć jako odrębną indywidualną sprawę administracyjną wymagającą rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej stosownie do treści przepisu art. 1 pkt 1 kpa. Ustawodawca nie przewidział możliwości sumowania kar pieniężnych za kilka naruszeń stanowiące odrębne sprawy administracyjne w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 1 kpa, za naruszenia opisane w art. 13k ust. 1 i 2 udp w jednej decyzji administracyjnej. Z powyższych względów Główny Inspektor Transportu Drogowego mając na względzie ustalenia zawarte w protokole kontroli dokonał wyodrębnienia przejazdów, które stanowiły podstawę nałożenia kar pieniężnych, bowiem każdy przejazd został zindywidualizowany w postaci zapisu ewidencyjnego (ER). Przy wyodrębnieniu spraw administracyjnych organ kierował się następującymi okolicznościami: – dniem popełnienia naruszenia, – innym fragmentem odcinka drogi krajowej, za który istnieje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, – czasem popełnienia naruszenia. Przywołując na jego poparcie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 27 lutego 2013 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 688/12) wskazał: "Odnosząc się do trzykrotnego ukarania za jeden przejazd, Sąd zgadza się z twierdzeniem organu, iż każdy zarejestrowany zapis ewidencyjny (obraz pojazdu) wskazujący na naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej powinien stanowić odrębną podstawę do wszczynania postępowań administracyjnych z art. 13k u.d.p.". Organ wskazał, iż w kontrolowanej sprawie skarżący wykonywał przejazd w dniu [...] lutego 2013 r. o godzinie 08:51 po odcinku drogi krajowej nr [...] i za ten przejazd nie została uiszczoną wymagana opłata. Wobec tego na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 udp za ten konkretny przejazd należało wymierzyć karę pieniężną w wysokości 3.000 złotych. Organ informuje, że w stosunku do pozostałych czterech naruszeń (przejazdów bez uiszczenia opłaty elektronicznej) toczą się bowiem odrębne postępowania administracyjne. Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił że na gruncie postępowania administracyjnego nie ma instytucji "zbiegu przestępstw", czy czynu ciągłego ani ciągu przestępstw. W świetle aktualnego brzmienia przepisów ustawy o drogach publicznych karę administracyjną wymierza się za dany przejazd bez uiszczenia wymaganej opłaty. W ocenie organu nie zasługuje na uwzględnienie żądanie pełnomocnika by za przejazdy wykonywane przez skarżącego w dniu [...] lutego 2013 r. została nałożona jedna kara pieniężna w wysokości 3.000 zł. Kierujący wykonywał cztery przejazdy o różnych porach, zatem dopuścił się czterech naruszeń i za każde z nich należało wymierzyć karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. Odnosząc się do zarzutu braku stosownego znaku informacyjnego podkreślił, iż o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie powoływane wyżej przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych, nie zaś znak drogowy. Znaki drogowe, na których brak powołuje się pełnomocnik strony (brak umieszczenia tabliczki T-34) mają bowiem charakter znaków informujących, a nie znaków zakazu lub nakazu. Istotny jest bowiem rodzaj dyrektywy płynącej ze znaku, a mianowicie można się nie stosować tylko do dyrektywy, której uczestnik ruchu jest obowiązany się podporządkować, a taką jest zakaz lub nakaz. Taki obowiązek nie powstaje w zakresie informacji wynikającej ze znaku (zob. glosa do postanowienia SN z dnia 23 września 2009 r., I KZP 15/09 R. A. Stefański, Prok. i Pr. 2010/3/148). Podstawą wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 udp było nieuiszczenie opłaty elektronicznej określonej w przepisach udp na odcinku drogi wymienionym w rozporządzeniu wykonawczym, a nie niezastosowanie się do znaku drogowego," który w tym zakresie nie kreuje obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. W powyższych okolicznościach organ stanął na stanowisku, iż brak w pojeździe urządzenia Via Box uniemożliwił uiszczenie opłaty elektronicznej, co skutkowało nałożeniem katy pieniężnej. Pełnomocnik strony pismem z dnia [...] lipca 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] zarzucając jej: – naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu odpowiedzialności skarżącego skutkujące nałożeniem kary pieniężnej wskazanej w art. 13 k ust. 1 pkt 1 udp; – naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu na skarżącego kilku kar za jeden przejazd; – naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa, art. 10 kpa, art. 11 kpa, art. 76 kpa, art. 77 kpa, art. 78 kpa, art. 80 kpa, art. 81 kpa; poprzez ich błędne zastosowanie. – naruszenie podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego wyrażonych w art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad zaufania obywateli do państwa poprzez nałożenie na skarżącego kary będącej konsekwencją uchybienia po stronie organu państwowego. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację prezentowaną w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, co następuje. Sąd uznał za zasadny zarzut skargi podważający możliwość nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia obowiązkowej opłaty elektronicznej w sytuacji, gdy brak oznakowania drogi, po której przejazd był zobowiązany do uiszczenia takiej opłaty mógł mieć wpływ na świadomość kierującego pojazdem co do istnienia takiego obowiązku. Mając na względzie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosząc się do analogicznych stanów faktycznych – brak znaku T-34 informującego o charakterze drogi obligującym do uiszczenia opłaty, Sąd stanął na stanowisku, iż mimo obiektywnego naruszenia prawa polegającego na niewniesieniu opłaty, to – zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji publicznej (vide: m.in. wyrok NSA z dnia 20 marca 2014r. sygn. akt: II GSK1992/12). W realiach sprawy nie podlega dyskusji fakt, iż poruszanie się pojazdem przekraczającego d.m.c. 3,5 tony obligowało skarżącego do wnoszenia opłaty elektronicznej. Decyzja jednak musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na dokonanie przez organ błędnej wykładni normy materialnoprawnej – art.13k ust. 1 pkt 1w sposób wskazanych poniżej – co miało wpływ na rozstrzygnięcie. Z powyższych względów, na podstawie art.145 § 1 lit a) i art., 152 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji.