VI SA/Wa 3380/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant ref. staż. Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. sprawy ze skargi W.P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz W.P. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1 Sygn. akt VI SA/Wa 3380/14 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2014 roku Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 2 ust. 35a, art. 62 ust. 4, 4b, art. 64 ust. 1, 2, art. 64 d, art. 140 aa ust. 1, 3, 4, art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. c), ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2013 r. poz. 260), po rozpatrzeniu odwołania W. P., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15000 za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2013 r. w miejscowości [...] na drodze wojewódzkiej nr [...] zatrzymano do kontroli samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem kierował W. P., który jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą P. wykonywał przewóz drogowy piasku. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Droga wojewódzka nr [...] została zaliczona do dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku osi do 8 t. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu, stwierdzono - nacisk 22,15 t na podwójnej osi napędowej - przekroczenie o 4,15 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 23,05 %), - łączna masa pojazdu 27,1 t - przekroczenie dmc pojazdu o 2,1 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 8,4 %), - kierowca nie okazał zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego. Miejsce ważenia legitymuje się niwelacją miejsca kontrolnego, ważenia pojazdów ciężarowych z dnia 11 sierpnia 2012 r. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu LP 600 o nr fabrycznych [...] i [...]. Wagi te legitymowały się w dniu kontroli ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w [...] z datą ważności do 30 czerwca 2014 r. dla wagi o nr [...] i do 28 lutego 2015 r. dla wagi o nr [...]. Powyższe dokumenty zostały okazane kierowcy przed dokonaniem ważenia. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Po dokonaniu pomiarów sporządzono protokół kontroli nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Organ odwoławczy zauważył, iż organ I instancji w treści protokołu kontroli błędnie wskazał wartość przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, która w niniejszym przypadku wynosi 25 t, mając na uwadze treść § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Mając na uwadze powyższe wyniki pomiarów, wielkości procentowe przekroczeń dopuszczalnych norm organ stwierdził, że kontrolowany pojazd odpowiadał parametrom, na które kierowca winien posiadać zezwolenie kategorii VII. Organ przytoczył treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, wyjaśnił kryteria którymi kieruje się ustalając kategorię zezwolenia, którą powinna legitymować się strona postępowania, szeroko omówił sposób rozumienia pojęć- "ładunek sypki" oraz "drewno" a także definicji "należytej staranności" i "braku wpływu" powołując na poparcie swojej argumentacji stosowne orzecznictwo. Organ zwrócił także uwagę na treść art. 140aa ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w którym ustawodawca przewidział możliwość uwolnienia się podmiotu wykonującego przejazd od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie stwierdzając, że strona w toku postępowania nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących, że dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz nie miała wpływu na powstanie naruszenia. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. P., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu i instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.: a) art. 10 § 1 w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez uniemożliwienie, zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji wypowiedzenia się co do zebranych materiałów w sprawie i zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń, b) art. 75 § 1, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy obu instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy oraz uchybienie obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym niedokonanie oceny opinii biegłego inż. A. J., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 k.p.a., c) art. 107 § 3 k.p.a w zw. art. 7 i 10 k.p.a. oraz w zw. z art. 140ab ust.1 pkt 3 lit. c) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji bez odniesienia się do wszystkich faktów i dowodów, w tym opinii biegłego inż. A. J., czyli w sposób uniemożliwiający poznanie motywów rozstrzygnięcia co do wymierzenia najwyższej kary;  2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 140ab ust.1 pkt 3 lit. c) w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez wymierzenie najwyższej kary nie mającej podstaw w stanie faktycznym i materiale dowodowym sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania przepisu art. 140ab ust.1 pkt 3 lit. c) ww. ustawy. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i szczegółowo uzasadnił podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy dopuścił się - zdaniem Sądu - naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 15 k.p.a., a także art. 7, art. 77 § 1, art. 80, oraz art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Wskazane naruszenie polegało na niewyjaśnieniu przez organ II instancji wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. Tym samym organ odwoławczy rozstrzygając w niniejszej sprawie dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 kpa i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zgodnie z art. 15 kpa istotę zasadę dwuinstancyjności można ująć jako gwarancję procesową strony postępowania administracyjnego, wyrażającą się w możliwości żądania przez nią ponownego rozstrzygnięcia jej sprawy indywidualnej załatwionej decyzją organu I instancji. Strona ma, więc prawo do tego, aby jej sprawa była dwukrotnie rozpatrywana pod względem merytorycznym, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty, opinie i żądania i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznemu interesowi strony (tak m.in. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 67 i cyt. tam uzasadnienie uchwały składu 5 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 82). Skarżący, odwołując się od decyzji organu I instancji podniósł, że z przedstawionej przez niego opinii biegłego wynika, że w dowodzie rejestracyjnym samochodu, który był przedmiotem kontroli, były wpisane błędne dane, albowiem mylnie wpisano masę własną 10.930 kg, w sytuacji gdy faktyczna masa własna pojazdu po sprawdzeniu na legalizowanej wadze wynosi 11.600 kg, co jest potwierdzone w Katalogu [...]. W dowodzie rejestracyjnym mylnie wpisano również dopuszczalną masę całkowitą 22.000 kg. Faktyczna zaś masa całkowita założona przez producenta wynosi 25.500 kg, co jest potwierdzone w katalogu [...]. Jak stwierdził Wydział Komunikacji w [...] faktycznie doszło do mylnego wpisu w wydanym dowodzie rejestracyjnym, w konsekwencji czego zostanie wydany nowy dowód rejestracyjny i nowa karta pojazdu z danymi zgodnymi z opinią biegłego. W ocenie skarżącego ma to istotne znaczenie dla sprawy, ponieważ urzędowy dokument, tj. dowód rejestracyjny sporządzony przez powołany do tego organ państwowy, wprowadził go w błąd, co miało konsekwencje w czynnościach związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Zdaniem skarżącego różnica między masą własną pojazdu wpisaną w dowód rejestracyjny a faktyczną masą pojazdu powinna zostać odjęta od wyliczonej w decyzji wartości 4,15 t, ponieważ błędne dokumenty wydał Wydział Komunikacji w [...], co spowodowało, że nie miał świadomości, że samochód waży więcej niż wynika to z dowodu rejestracyjnego. Skarżący nowe dokumenty przesłał do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, w dniu 13 września 2013 r. W tej sytuacji bezwzględnym obowiązkiem organu II instancji było szczegółowe wyjaśnienie tej kwestii i precyzyjne ustosunkowanie się do twierdzeń skarżącego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu organ II instancji rozpoznając sprawę w wyniku odwołania wniesionego przez stronę obowiązany jest rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (podobnie: Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234). W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 kpa. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 3 kpa. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie, których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyroku z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, nie publik.). W ocenie Sądu brak pełnego odniesienia się przez organ odwoławczy do przedstawionych przez stronę skarżącą wątpliwości, istotnych dla oceny zastosowania normy prawa nakładającej karę pieniężną, nie dało tej stronie możliwości ustosunkowania się do stanowiska organu. W tej sytuacji uchybienie to nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonej decyzji. Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organ odwoławczy, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się, co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych. Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 kpa. Jednocześnie Sąd zauważa, że jak wynika z protokołu kontroli w wyniku ważenia pojazdu stwierdzono przekroczenie nacisku na podwójnej osi napędowej o 4,15 t oraz przekroczenie dopuszczalnej masy pojazdu o 5,1 t. Decyzja organu I instancji nakłada karę za przekroczenie nacisku podwójnej osi napędowej o 4,15 t, natomiast decyzja II instancji- utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną- wskazuje na przekroczenie zarówno podwójnej osi jak i dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. W tej sytuacji zaskarżone orzeczenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego wywołuje uzasadnione wątpliwości jakie rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne organ odwoławczy miał na uwadze podejmując decyzję, a w konsekwencji co było objęte zakresem jego działania w instancji odwoławczej. W ocenie Sądu w tak podstawowej kwestii, jak zakres przedmiotowy rozstrzygnięcia organu II instancji, nie mogą zachodzić żadne niejasności. W tym miejscu należy dodać, że do nałożenia kary w określonej ustawą wysokości upoważnia uzyskanie takich wyników ważenia pojazdu, które nie budzą wątpliwości. Zakres odpowiedzialności przewoźnika za popełnione naruszenia przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, czy dopuszczalnych nacisków ładunku na poszczególne osie pojazdu ustawodawca przekłada na wysokość kary pieniężnej, uzależniając ją od wyników ważenia. Z tego względu, w ocenie Sądu, wszelkie ustalenia faktyczne w zakresie wyników ważenia nie mogą budzić żadnych wątpliwości odnośnie prawidłowości ich przeprowadzenia. Jest to bowiem zasadniczy dowód stanowiący podstawę odpowiedzialności administracyjnej strony w zakresie wysokości nałożonej kary pieniężnej. Tak więc wiarygodnym i rzeczywistym obrazem parametrów zatrzymanego zespołu pojazdu może być wyłącznie pomiar dokonany w toku kontroli drogowej, na zalegalizowanych urządzeniach pomiarowych, w miejscu ważenia legitymującym się dokumentem potwierdzającym spełnienie wszelkich warunków koniecznych do wykonywania pomiarów nacisków oraz masy pojazdów. Tylko taki tryb kontroli parametrów pozwala stwierdzić nienormatywność kontrolowanego pojazdu w chwili jego zatrzymania. Zatem Inspektorzy Transportu Drogowego weryfikują stan faktyczny zastany w chwili kontroli drogowej używając wyłącznie przewidzianych do danego ważenia urządzeń o ważnej legalizacji. Zasady użytkowania urządzeń określają bezpośrednio ich producenci (w tym przypadku instrukcja obsługi wagi LP 600), co następnie jest weryfikowane w oparciu o obowiązujące normy zawarte zarówno w świadectwach homologacji oraz certyfikatach zatwierdzenia typu urządzenia (WE nr [...]) oraz świadectwach legalizacji (dla nr wag LP 600 wykorzystanych w rozpatrywanej sprawie). Z powyższych dokumentów wynika, że waga nieautomatyczna LP 600 służy do pomiaru nacisków kół i osi (w układzie dwóch połączonych wag lub ich odpowiedniej konfiguracji w zależności od rodzaju pojazdu lub zespołu pojazdów). Należy zauważyć, że wagi przenośne nieautomatyczne do pomiarów statycznych typu LP 600 nie posiadają zatem homologacji do pomiaru masy całkowitej pojazdu oraz nacisków osi wielokrotnych. Brak możliwości dokonywania na podstawie wskazań tego typu wag pomiarów (wyników sumarycznych nacisków kół i osi) wynika także z samej instrukcji obsługi wag LP 600, których przeznaczenie zostało przez producenta ( I. ) wskazane na s.3 Instrukcji. Wynika z niego jednoznacznie, iż wagi te są przeznaczone tylko do statycznych pomiarów nacisku kół lub osi. O tym że dokonywanie sumarycznych pomiarów może prowadzić do niezgodności ze stanem faktycznym (nieodpowiadającym rzeczywistości) najlepiej świadczy "Instrukcja postępowania inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego w trakcie kontroli parametrów pojazdów poruszających się po drogach publicznych i pobierania kar pieniężnych", wprowadzona zarządzeniem Głównego Inspektora nr 3/2006 z dnia 7 lutego 2006 r., zgodnie z którą polecono obniżenie wyników pomiarów, dokonywanych za pomocą wag przenośnych (typu SAW i LP 600), o 200 kg i 2% celem skorygowania ewentualnych błędów w zakresie wskazań wag, co miało poprawić wiarygodność tych pomiarów. Jak wynika ze stanowiska Prezesa Głównego Urzędu Miar wynik ważenia pojazdu z wykorzystaniem wag LP 600, jako masa całkowita, może być traktowany wyłącznie jako orientacyjny, a ostateczne ustalenia w tym zakresie powinny zostać dokonane na podstawie innej odpowiedniej wagi nieautomatycznej klasy dokładności III o odpowiednim obciążeniu maksymalnym Max. Stanowisko to w przedmiotowym zakresie należało uznać za wiążące dla innych organów administracji. Sąd zauważa, iż wagi użytkowane przez organy inspekcji drogowej, jako przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej mogą być wprowadzane do obrotu i użytkowania oraz użytkowane tylko wówczas, jeżeli posiadają odpowiednio ważną decyzję zatwierdzenia typu lub ważną legalizację. Taki system dopuszczenia do używania wskazanych urządzeń ma na celu, stosownie do ustawy o miarach, zapewnienie jednolitości miar i wymaganej dokładności pomiarów wielkości fizycznych. Dlatego też prawnej kontroli metrologicznej podlegają przyrządy pomiarowe stosowane przy pobieraniu opłat, podatków i niepodatkowych należności budżetowych oraz ustalaniu opustów, kar umownych, wynagrodzeń i odszkodowań, a także przy pobieraniu i ustalaniu podobnych należności i świadczeń (art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o miarach). Zatem urządzenie jest weryfikowane pod kątem dopuszczenia do użytkowania na podstawie określonych danych technicznych producenta. W przypadku gdy urządzenie takie miałoby zostać dopuszczone do obrotu czy użytkowania w celu innym niż to wynika z danych uzyskanych od producenta, wymagałoby to wykonania ponownej legalizacji w oparciu o nowe dane techniczne producenta. Reasumując należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia jest przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy wskazane wyżej okoliczności, przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w kpa, ustosunkowuje się szczegółowo do zarzutów strony skarżącej, wyeliminuje wszelkie błędy i niedokładności, które powodują, iż Sąd nie może podjąć się skontrolowania poprawności działania organu odwoławczego a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a. Orzekając o zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200. ----------------------- 9