VI SA/Wa 3410/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Asesor WSA Robert Żukowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 2 sierpnia 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 20 grudnia 2022 r. nr DPZ.WPA-ZOD.4241.128.2022.2.RJ w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 5 października 2022 r.; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej D. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. K. (dalej skarżąca) wnioskiem złożonym 6 lipca 2021 r. w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (por. k. 11 akt administracyjnych sprawy) zwróciła się o wydanie zezwolenia na zjazd (z drogi krajowej nr [...], dalej też [...]) do swoich działek nr [...]- [...], [...] i [...]w [...]. Wskazała na brak dojazdu do działek. Według skarżącej "nie ma żadnej drogi, gdyż istnieje jedynie droga polna", a właściciele innych działek nie wyrażają zgody na budowę drogi gminnej wzdłuż drogi krajowej, jak również na służebność przejazdu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej organ), po rozpatrzeniu tego wniosku decyzją z [...] sierpnia 2021 r., działając na podstawie przepisów art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376, dalej też u.d.p.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), nie udzielił skarżącej zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] [...] - Gr. Państwa ([...]) do działek nr [...]- [...], [...] i [...] w [...] (Gmina [...] ). W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał m.in., że z uwagi na bezpieczeństwo ruchu samochodowego pojazdów poruszających się w ruchu ponadlokalnym koniecznym jest ograniczanie ilości zjazdów. Zagrożenie bezpieczeństwa ruchu dla użytkowników drogi głównej jest tym większe im większa jest liczba zjazdów z tej drogi. Zgodnie z zarządzeniem Nr 7 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 2 marca 2020 r. (w sprawie klas istniejących dróg krajowych) drogę krajową nr 49 zaliczono do klasy techniczno - użytkowej G droga główna. Wnioskowane działki i działki przyległe są niezabudowane i użytkowane rolniczo. Organ podkreślił przy tym, iż w terenie wzdłuż [...] od strony tych działek przebiega głęboki rów, a poza nim droga gruntowa umocniona materiałem kamiennym, wzdłuż której od strony działek zlokalizowane są słupy trakcji elektrycznej z oświetleniem. Droga gruntowa jest skomunikowana z DK49 zjazdem indywidualnym w km 10+970 str. prawa. Zjazd ten ma szerokość 5,50m i nawierzchnię z kruszywa. Rutynowy objazd drogi krajowej potwierdza wieloletnie rolnicze użytkowanie istniejącej drogi gruntowej w celach dojazdu do działek objętych wnioskiem. Organ wskazał też na ograniczoną widoczność w stronę [...] w miejscu wnioskowanego zjazdu; na [...] w km 11 + 100 łuk pionowy, a za łukiem droga w znacznym spadku podłużnym, która przebiega w wykopie, zaś teren działek położony jest powyżej rzędnej jezdni drogi. Rozpoznając skargę na ww. decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2022 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2711/21 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał m.in. na błędy w ustaleniach faktycznych sprawy. W ocenie Sądu istnienie innej/alternatywnej możliwości dojazdu do terenów przyległych do pasa drogowego zawsze ma istotne znacznie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy zezwolenia na lokalizację zjazdu. Powołując się na orzecznictwo sądowe wyjaśniono, iż organ wydając decyzję, o której mowa w art. 29 u.d.p., powinien rozważyć przede wszystkim dwie kwestie, po pierwsze bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a po drugie, czy istnieje inna możliwość dojazdu do nieruchomości (wyrok NSA z 25 sierpnia 2020 r. I OSK 2936/19) przy czym ustalenia w tym zakresie muszą wynikać z wyczerpujących zagadnienie dowodów. Według Sądu organ administracyjny, wskazując na drogę gruntową umocnioną materiałem kamiennym, która biegnie wzdłuż DK49 od strony w/w działek i jest skomunikowana z DK49 zjazdem indywidualnym w km 10+970 str. prawa, a "rutynowy objazd drogi krajowej potwierdza wieloletnie rolnicze użytkowanie istniejącej drogi gruntowej w celach dojazdu do działek objętych wnioskiem", winien precyzyjnie wyjaśnić takie okoliczności jak lokalizacja/przebieg, status prawny, charakter tej drogi, w tym własność gruntów na których jest położona i przez kogo została zbudowana. Skoro droga ta miałaby stanowić inną możliwość dojazdu do działek strony skarżącej, niż wnioskowany zjazd, winna odpowiadać stosownym parametrom technicznym i prawnym, żeby można było przypisać jej taką funkcję. Z uwagi na braki co do ustaleń faktycznych w tym zakresie Sąd zobowiązał organ administracyjny aby ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu i wynikające z tego uzasadnienia wskazania, co do dalszego postępowania w sprawie. Wobec uprawomocnienia się ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2022 r. Sygn. akt VI SA/Wa 2711/21 organ administracyjny ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia 5 października 2022 r. nie udzielił zezwolenia na lokalizację wnioskowanego przez stronę skarżącą zjazdu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść zastosowanych przepisów prawa. W ocenie organu strona powinna w pierwszej kolejności wykorzystać wszystkie inne możliwości stworzenia dojazdu do nieruchomości ze sporządzeniem umowy pomiędzy sąsiadami i ustanowieniem służebności włącznie i dopiero w ostateczności wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Organ wskazał, iż podczas postępowania ustalono i sporządzono dokumentację fotograficzną z terenu (7 zdjęć stanowiących załącznik do niniejszej decyzji), że wzdłuż drogi krajowej po terenie działek prywatnych istnieje (poza rowem drogowym drogi krajowej) droga gruntowa umocniona materiałem żwirowym (kamiennym) o szerokości od 3,50m do 3,80m. Wzdłuż tejże drogi gruntowej - od strony działek objętych wnioskiem – usytuowane są słupy energetyczne z podwieszonymi lampami oświetleniowymi. Przedmiotowa droga gruntowa jest skomunikowana z [...] za pośrednictwem zjazdu jaki jest w km 10+970. Zjazd ten ma szerokości 8,00m i nawierzchnię z kruszywa. Omawiana droga gruntowa od wielu lat istnieje w terenie i użytkowana jest przez wszystkie przylegające do niej działki w tym działki objęte wnioskiem. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona skarżąca podniosła m.in., iż droga polna wskazywana przez organ jako alternatywna możliwość dojazdu położona jest na kilku prywatnych działkach, których właściciele nie wyrazili zgody na jej użytkowanie. Wskazano przy tym, iż Rada Gminy oraz Wójt wyrazili zgodę na wykonanie drogi gminnej wzdłuż drogi krajowej jednak na 42 właścicieli zgodę wyraziło jedynie 6 właścicieli działek. Ponownie rozpoznając sprawę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wydaną jako organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano m.in., iż aby zapewnić dojazd do wszystkich nieruchomości położonych po zachodniej stronie drogi krajowej nr[...], na gruntach prywatnych powstała droga polna wykorzystywana obecnie, zwyczajowo przez właścicieli tych działek. Ślad tej drogi widać zarówno w terenie, co znajduje potwierdzenie w zdjęciach wykonanych w terenie przez Rejon w [...] Oddziału w Krakowie GDDKiA jak i na ogólnie dostępnych zdjęciach satelitarnych (gogle maps, geopoertal.gov.pl). Gmina [...] chciała uregulować stan prawny tej drogi, z uwagi jednak na brak zgody właścicieli gruntów przez, które ona przebiega odstąpiła od tych działań. Dlatego droga ta nadal przebiega po gruntach prywatnych w tym m.in. po działkach nr [...], [...], [...] należących do wnioskodawczyni jak i po działce nr [...]obciążonej prawem służebności na rzecz przedmiotowej nieruchomości. Polna droga na działkach nr [...], nr [...] połączona jest zjazdem zlokalizowanym w odległości ok. 55 m od ww. działki nr [...]z drogą krajową nr [...]. W ocenie organu możliwe byłoby zatem skomunikowanie nieruchomości skarżącej przez ustanowienie odpowiedniej służebności przez działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], (jak wyżej wskazano na działce nr [...] służebność jest już ustanowiona). We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2022 r. strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w szczególności poprzez brak prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie mimo jasnych wytycznych Sądu w tym zakresie wskazanych w wyroku VI SA/Wa 2719/21. W ocenie strony skarżącej organ administracyjny bezpodstawnie nie uwzględnił przy ocenie prymatu interesu społecznego nad interesem indywidualnym okoliczności prowadzonego postępowania administracyjnego gdzie ponad 30 właścicieli działek na których przebiegać miała droga gminna wskazywana jako alternatywa dla wnioskowanego zjazdu, nie wyraziło zgody na przebieg drogi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko organu administracyjnego zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniono, iż organ oparł swoje stanowisko na rzetelnie i bezspornie ustalonych faktach dotyczących konkretnego odcinka drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a."), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Ponadto dodać także należy, iż zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach, Sąd uznał, że skarga strony zasługuje na uwzględnienie z uwagi na mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zakresie, w jakim organ administracji pominął przy ocenie art. 29 ustawy o drogach publicznych ocenę Sądu administracyjnego orzekającego w sprawie co do szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych na jakie WSA w Warszawie zwracał uwagę przy poprzednim badaniu sprawy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022r. poz.1693 ze zm.), dalej także "u.d.p." Zgodnie z treścią art. 4 pkt. u.d.p. zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 29 ust.1 wymienionej ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Dodać również należy, że przepis art. 29 ust.1 i 2 u.d.p. odnosi się wyłącznie do lokalizacji zjazdu na drogę, która posiada status drogi publicznej. Wydania decyzji administracyjnej nie wymaga natomiast lokalizacja zjazdu z drogi wewnętrznej. Zjazdy z dróg wewnętrznych podlegają tylko uzgodnieniu z właścicielem drogi. Uzgodnienie takie nie jest władczym rozstrzygnięciem i nie wymaga formy aktu administracyjnego. Oznacza to, że jedynie zarządca lub właściciel drogi wewnętrznej musi wyrazić zgodę na zlokalizowanie zjazdu. Charakter powołanego przepisu wskazuje na co słusznie wskazywał organ, że wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego. Granice uznania administracyjnego, w myśl art. 7 k.p.a., wyznaczane są przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację lub przebudowę zjazdu, oraz obowiązujące w tym zakresie przepisy. Takimi przepisami są obecnie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. 2022 r. r., poz. 1518). Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2711/21 uprzednio orzekając w tej sprawie w kontekście uznaniowego charakteru przedmiotowej decyzji zwracał organowi administracyjnemu uwagę, iż zwrot "zarządca może odmówić wydania zezwolenia" nie oznacza jednak dowolności działania organu. Organ może bowiem wydać decyzję dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego oraz zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze, że zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych, dlatego należy dokładnie ocenić wszystkie okoliczności składające się na ewentualną lokalizację takiego zjazdu. Sąd administracyjny uprzednio orzekając w sprawie mając na uwadze powyższe uwagi odnoszące się do granic uznania administracyjnego i odwołanie się do alternatywnej możliwości dojazdu do objętych wnioskiem nieruchomości nakazał organowi przeprowadzenie ustaleń faktycznych takich jak: lokalizacja/przebieg, status prawny, charakter tej alternatywnej polnej drogi, w tym własność gruntów na których jest położona i przez kogo została zbudowana. W ocenie Sądu orzekającego obecnie w sprawie organ administracyjny dwukrotnie rozpoznając sprawę wbrew ww. wytycznym określonym w wyroku z dnia 7 kwietnia 2022 r. Sygn. akt VI SA/Wa 2711/21 nie ustalił wszystkich wskazanych wyżej okoliczności. W szczególności organ nie ustalił statusu prawnego i własności gruntów na których położona jest droga polna, którą jako alternatywną formę dojazdu wskazuje organ administracyjny w stosunku do działek objętych wnioskiem złożonym w tej sprawie. Organ częściowo tylko dokonał ustaleń w tym zakresie oraz wskazał, iż skarżąca winna uzyskać służebność przez działki nr [...], [...], [...], oraz [...] pomijając przy tym dokonania samodzielnych ustaleń w ww. zakresie co do tych nieruchomości (tj. nie określając ich statusu prawnego i własności). Zaniechanie ustaleń faktycznych w tym zakresie zwłaszcza w kontekście uznania faktu powoływanej przez skarżącego odmowy zgody na budowę drogi gminnej przez niektórych z właścicieli działek sąsiadujących nadaje stanowisku organu wyrażonemu w obu wydanych w sprawie decyzjach cechy dowolności a nie uznaniowości w rozumieniu przedstawionym powyżej. Ustalenie do kogo należą działki o nr [...], [...], [...] oraz [...]oraz wyjaśnienie czy były to osoby zgłaszające sprzeciw w toku postępowania dotyczącego drogi gminnej stanowi naruszenie mogące mieć istotny wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Należy mieć tutaj na uwadze, iż w stosunku do działek [...] i [...] w sytuacji gdy należą one do indywidualnych osób i nie stanowią części nieruchomości obejmujących także działki sąsiednie, ewentualne wyrażenie zgody na przeprowadzenie po nich ustalonej alternatywnej drogi czynić będzie ich inne wykorzystanie całkowicie niecelowym co uniemożliwiać może z kolei w przypadku braku porozumienia uzyskanie służebności przejazdu zajmującego de facto niemal całą powierzchnię funkcjonalną tych działek. Ponadto w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą fakt zgłoszenia sprzeciwu przez właścicieli działek na których zlokalizowana ma być droga gminna w toku postępowania administracyjnego dotyczącego wybudowania takiej drogi jest okolicznością istotną dla oceny żądania organu aby strona podejmowała próby ustanowienia drogi koniecznej w trybie przepisów prawa cywilnego przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Reasumując powyższe, analiza decyzji wydanych w obu instancjach po doręczeniu ww. wyroku wskazuje, że organy nie uczyniły zadość wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w rzeczonym wyroku. Organy, podobnie jak wcześniej, nie ustaliły okoliczności istotnych dla oceny zasadności odwoływania się do alternatywnych możliwości dojazdu do drogi krajowej. Ponownie orzekając w sprawie organ administracyjny winien prawidłowo ustalić stan faktyczny w sprawie i dopiero po wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności (status prawny, własność oraz prezentowane stanowisko w postępowaniu dotyczącym drogi gminnej, co do wszystkich działek na których wskazuje się jako istniejącą alternatywną drogę dojazdową) podjąć rozstrzygnięcie w sprawie prawidłowo uzasadniając swoje stanowisko w kontekście istotnych okoliczności wskazywanych w tej sprawie przez stronę skarżącą. Dopiero bowiem po pełnym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie możliwe będzie wydanie rozstrzygnięcia w sprawie wniosku strony skarżącej. Skoro decyzje wydane w obu instancjach zapadły z naruszeniem prawa w postaci art. 153 p.p.s.a., a w konsekwencji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto podlegały one wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Z tych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach (pkt II wyroku) Sąd orzekł w oparciu o treść art. art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Koszty postępowania poniesione przez stronę skarżącą stanowi uiszczony przez nią wpis od skargi w kwocie 200 zł.