VI SA/Wa 342/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej D. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. zwrócił się do [...] OW NFZ o rozpatrzenie sprawy w zakresie wyłączenia Pani M. T. w okresie od [...] lipca 2009 r. do [...] czerwca 2010 r. z obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania umów zlecenia na rzecz płatnika składek "D. " Spółka Akcyjna – dalej: "Skarżąca" lub "Spółka". 2. Rozpatrując ww. wniosek, dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. stwierdził, iż Pani M. T. nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania umów zlecenia u płatnika składek - Spółki w okresie od [...] lipca 2009 r. do [...] czerwca 2010 r. 3. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Spółka zwróciła się do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia o stwierdzenie nieważności decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nr [...] wydanej w dniu [...] stycznia 2012 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – dalej: "k.p.a." 4. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia po wszczęciu postępowania decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] stycznia 2012 r. 5. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji dyrektora [...] OW NFZ nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., w której jak podkreśliła błędnie stwierdzono, że M. T. nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania umów zlecenia u płatnika składek – Spółki w okresie od [...] lipca 2009 r. do [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że powinna być stroną postępowania w niniejszej sprawie, a uniemożliwienie uczestnictwa w postępowaniu stanowiło rażące naruszenie prawa i dawało podstawy do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca dodała, że powyższe naruszenia pociągają za sobą naruszenia kolejnych przepisów k.p.a. w postaci art. 6 i 8 oraz art. 7 i art. 11 k.p.a. (wobec niepodjęcia wystarczających czynności dla pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego). Skarżąca dodała ponadto, że bezpodstawne jest utożsamianie zobowiązania świadczonego przez M. T. w oparciu umowy zlecenia na rzecz Spółki z pracą wykonywaną na rzecz K. sp. z o.o., sp. k. Skarżąca podkreśliła, że jedynym podmiotem, na rzecz którego z tytułu umowy zlecenia usługi świadczyła M. T. była skarżąca spółka. 6. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Organ odnosząc się do zarzutu, iż Pani M. T. powinna podlegać obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania umów zlecenia u płatnika składek – Spółki w okresie od [...] lipca 2009 r. do [...] czerwca 2010 r., wskazał na treść art. 8 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o systemie", a także przytoczył treść art. 66 ust. 1 pkt ustawy o świadczeniach. Organ wskazał również na pytanie prawne zadane przez Sąd Apelacyjny Sądowi Najwyższemu, w wyniku którego została wydana w dniu [...] września 2009 r. uchwała (sygn. akt [...]), w której Sąd Najwyższy wskazał, że "pracodawca, którego pracownik wykonuje na jego rzecz pracę w ramach umowy o dzieło zawartej z osobą trzecią, jest płatnikiem składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe, chorobowe i wypadkowe z tytułu tej umowy." Organ wyjaśnił, że Sąd Apelacyjny przedstawił dwie opcje: zgodnie z pierwszą "płatnikiem składek powinien być pracodawca osoby świadczącej na jego rzecz pracę na podstawie umowy o dzieło zawartej z innym podmiotem", zgodnie z drugą opcją "płatnikiem składek za osobę świadczącą pracę na podstawie umowy o dzieło zawartej z innym podmiotem niż pracodawca, jeżeli w ramach tej umowy praca była wykonywana na rzecz pracodawcy, z którym pozostawał w stosunku pracy, jest podmiot, z którym osoba taka zawarła umowę o dzieło. Za tym kierunkiem rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego przemawiają, zdaniem Sądu, uregulowania zawarte w art. 16 oraz art. 17 ust. 2 ustawy systemowej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 1 b, składki na ubezpieczenie emerytalne oraz rentowe pracowników finansują z własnych środków ubezpieczeni i płatnicy składek. W myśl ust. 2 składki na ubezpieczenie chorobowe pracowników finansują natomiast z własnych środków sami ubezpieczeni. Z kolei stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy systemowej, płatnicy składek obliczają części składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz chorobowe finansowane przez ubezpieczonych i po potrąceniu ich ze środków ubezpieczonych przekazują do Zakładu. Zdaniem Sądu Apelacyjnego wykonanie powyższego obowiązku przez pracodawcę, na rzecz którego świadczona jest praca przez wykonawcę dzieła, w sytuacji gdy wykonawca ten otrzymał już wynagrodzenie z tytułu umowy o dzieło od innego podmiotu jest utrudnione. Byłoby to możliwe jedynie w sytuacji, gdyby temu podmiotowi przysługiwało roszczenie zwrotne względem pracownika o zapłatę wyłożonych przez tego pracodawcę "z własnej kieszeni" kwot stanowiących równowartość części składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe i chorobowe finansowanych przez samego pracownika. O wiele dogodniejszym rozwiązaniem w takiej sytuacji byłaby możliwość potrącania części składek na ubezpieczenie z wynagrodzenia z tytułu umowy o dzieło przez podmiot, z którym pracownik zawarł taką umowę. Uwzględniając jednak treść art. 17 ust. 1 ustawy systemowej oznaczałoby to, że to ten podmiot, nie zaś pracodawca, byłby płatnikiem składek w stosunku do pracowników, o których wyżej mowa". Organ odnosząc się do zarzutu o uniemożliwieniu przez dyrektora [...] OW NFZ brania udziału w postępowaniu przez Spółkę wskazał, że posiadanie statusu strony przez płatnika składek było przedmiotem rozważania przez sądy administracyjne, które nie przyznawały statusu strony płatnikowi (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 378/10). Stanowisko to zostało zweryfikowane przez późniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych. Obecnie panuje utrwalona linia orzecznicza, iż płatnik składek posiada status strony w postępowaniu przed Narodowym Funduszem Zdrowia w sprawach o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym. Organ podkreślił, że zmiana interpretacji przepisów prawa nie stanowi przesłanki do uznania, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutu, iż niebranie udziału w postępowaniu przez płatnika stanowi rażące naruszenie prawa, stwierdził, iż płatnik składek nie był traktowany jako strona postępowania, której przysługują uprawnienia na podstawie art. 10 k.p.a. Przyznanie płatnikowi statusu strony, czy potwierdzenie, iż płatnik składek jest stroną postępowania nastąpiło na skutek zmiany interpretacji przepisów prawa, a zgodnie z ww. wyrokiem jako naruszającego prawo nie można traktować rozstrzygnięcia wynikającego ze zmiany interpretacji przepisów prawa. Ponadto dodał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tym samym, stwierdził, iż przepisy k.p.a. wyraźnie rozróżniły przesłanki do wznowienia postępowania od przyczyn stwierdzenia nieważności i niedopuszczalnym jest mieszanie tych dwóch trybów. Organ dodał, że decydującą okolicznością w przedmiotowej sprawie jest fakt, że wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie stwierdzenie nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa ma zawsze charakter wyjątkowy. Oznacza to, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce tylko, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 948/87). Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia stanął na stanowisku, iż decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., wydana przez dyrektora [...] O W NFZ w oparciu o zgromadzony wówczas materiał dowodowy, nie zawiera wady powodującej jej nieważność tj. rażącego naruszenie prawa, bądź braku podstawy prawnej. Tym samym, nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany decyzji Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. 7. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję zarzucając jej: 1) naruszenie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 lir a i e ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.), poprzez błędne uznanie, że M. T. nie jest podmiotem opisanym jako osoba wykonująca pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia lub osoba z nią współpracującymi, 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności: a) art. 10 k.p.a. poprzez uznanie, że nie doszło do uniemożliwienie jakiegokolwiek udziału (niepoinformowanie płatnika) o toczącym się postępowaniu przed [...] Oddziałem Wojewódzkim NFZ, b) art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że Skarżąca nie była bezprawne pozbawiona możliwości uczestnictwa w w/w postępowaniu, c) art. 7, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wystarczających czynności dla nie wyjaśnienia w sposób wszechstronny i dokładny stanu faktycznego , d) art. 8 poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów Skarżącej i nie stosowanie się do obowiązujących norm prawnych, e) art. 7 i 77 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2013 r., uchylenie decyzji Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2013 r., uchylenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r., przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 8. W odpowiedzi na skargę Narodowy Fundusz Zdrowia wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasową argumentację. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). 2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3. W ocenie Sądu skarga D., spółka akcyjna podlega uwzględnieniu, ale z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. 4. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Spółka zwróciła się do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia o stwierdzenie nieważności decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nr [...] wydanej w dniu [...] stycznia 2012 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że powinna być stroną postępowania w niniejszej sprawie, a uniemożliwienie uczestnictwa w postępowaniu stanowiło rażące naruszenie prawa i dawało podstawy do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. 5. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia po wszczęciu postępowania decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] stycznia 2012 r. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji dyrektora [...] OW NFZ nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., w której jak podkreśliła błędnie stwierdzono, że M. T. nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania umów zlecenia u płatnika składek – Spółki w okresie od [...] lipca 2009 r. do [...] czerwca 2010 r. 6. Z mocy art. 190 ust. 3 p.t. Prezes NFZ jest centralnym organem administracji rządowej. Wobec tego, że Prezes NFZ na mocy art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. traktowany jest jak minister, to z mocy art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., od decyzji dyrektora [...] OW NFZ nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. przysługiwał Skarżącej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa NFZ, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Z kolei z mocy art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. mówi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. 7. W niniejszej sprawie obie decyzje Prezesa NFZ: z dnia [...] czerwca 2013 r. i z [...] listopada 2013 r. z jego upoważnienia podpisał Zastępca Dyrektora Departamentu Spraw Świadczeniobiorców – Pan K. F. Zatem decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. została wydane przez K. F., mimo że brał udział w wydaniu wcześniejszego – zaskarżonej decyzji (wydał je). Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do sytuacji, gdy decyzje czy postanowienia, takie jak rozpatrywane w niniejszej sprawie, podpisuje minister – piastun urzędu (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el.2013, A Plucińska – Filipowicz, Komentarz do zmiany art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzonej przez Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18, LEX/el. 2011). Ponadto, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11, Lex nr 1085775 stwierdził, że zakaz z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie dotyczy tylko piastuna funkcji monokratycznego organu centralnej administracji rządowej. Wobec powyższego wyjątek, nie objęty art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie wystąpił wobec –Zastępcy Dyrektora Departamentu Spraw Świadczeniobiorców – Pana K. F. 8. Mając powyższe na względzie, skoro na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie ma obowiązek uchylić decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, należało orzec jak w sentencji. Sąd, z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów dające podstawę do wznowienia postępowania, nie odnosił się do merytorycznych zarzutów skargi. 9. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonane w całości. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.