VI SA/Wa 3430/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2012 r.; II. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu; III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz S.W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej także: "GITD" lub "organ") decyzją z dnia [...] maja 2013 r., działając na podstawie przepisów art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 kpa oraz art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 i art. 13k ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm., dalej: "udp"), załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433 ze zm., dalej: "rozporządzenie z 22 marca 2011 r."), art. 50 pkt 1 lit. j), art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b) ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm., dalej: "utd"), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2012 r., którą nałożył na S. W. (dalej: "skarżący" lub "strona") karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. U podstaw powyższego rozstrzygnięcia organu legły następujące ustalenia faktyczne. W dniu [...] listopada 2012 r. o godzinie 9:30 na drodze krajowej nr [...] na odcinku skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...] - granica miasta P. w miejscowości P. inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem samochodowym kierował skarżący. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu wynosiła 7.500 kg, co zostało ustalone na podstawie okazanego do kontroli przez kierowcę dowodu rejestracyjnego. Kontrola dokonana za pomocą urządzenia DSCR (skanera) zainstalowanego w pojeździe służbowym Inspekcji Transportu Drogowego wykazała, że przedmiotowy pojazd został wyposażony w urządzenie viaBox o numerze seryjnym [...] służące do naliczania i pobierania opłat elektronicznych. Podczas czynności kontrolnych na podstawie danych uzyskanych z systemu elektronicznego poboru opłat stwierdzono, że pojazd o nr rej. [...] w dniu [...] listopada 2012 r. o godzinie 08:02:41 poruszał się po drodze krajowej nr [...] na odcinku granica miasta P. - granica miasta K. bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Powyższe naruszenie zostało zarejestrowane w systemie pod numerem [...] przez bramownicę nr [...]. W toku przeprowadzanej kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej stwierdzono naruszenie w postaci braku środków na koncie "pre - pay" dla pojazdu o nr rej. [...]. Na podstawie danych z okazanej wykresówki z dnia [...] listopada 2012 r. ustalono, że kontrolowanym pojazdem kierował wówczas skarżący. W czasie czynności kontrolnych kierowca złożył pisemne wyjaśnienia. Oświadczył, że w czasie wykonywanego przejazdu na koncie zabrakło środków pieniężnych. Dlatego też zjechał na stację w celu doładowania konta. Jednak nie miał możliwości wpłacenia na konto środków pieniężnych, ponieważ stacja ta nie zajmuje się obsługą systemu viaToll. Po powrocie do firmy skarżący poinformował przełożonego o zaistniałej sytuacji, po czym konto zostało zasilone. W dniu [...] listopada 2012 r. sporządzono protokół kontroli oraz zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] listopada 2012 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. Organ wskazał, że odcinek drogi krajowej, po którym ustalono poruszanie się kontrolowanego pojazdu w dniu [...] listopada 2012 r., został wyszczególniony w załączniku nr 2 pkt 8 lit. b do rozporządzenia z dnia 22 marca 2011 r. GITD stwierdził, że skarżący w dniu [...] listopada 2012 r. nie uiścił opłaty za przejazd po drodze krajowej nr [...], o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Konsekwencją tego było nałożenie na kierującego pojazdem kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 udp. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od ww. decyzji. Skarżący oświadczył, że w dniu powstałego naruszenia urządzenie viaBox emitowało sygnały dźwiękowe informujące o braku środków na koncie. Dlatego też udał się na stację benzynową w celu doładowania konta. Jednak nie mógł zasilić konta, ponieważ stacja ta nie obsługuje systemu viaToll. Uzyskał informację, że najbliższy punkt, w którym może doładować konto, znajduje się niedaleko K.. Skarżący wskazał, że zabrakło na koncie zaledwie 1,96 zł, by uiścić opłatę za przejazd. Przyczyną nieuiszczenią opłaty był brak punktów dystrybucyjnych na odcinku 50 km. W ocenie skarżącego został ukarany za nieudolny system i brak przygotowania operatora do obsługi użytkowników. Ponownie rozpoznając sprawę, Główny Inspektor Transportu Drogowego wezwał K. sp. z o.o. (podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat działający w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad) do udzielenia informacji związanych z kontrolowanym przejazdem, w szczególności do wskazania, czy została uiszczona opłata za sporny przejazd w dniu [...] listopada 2012 r. W dniu w dniu [...] marca 2013 r. do Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego wpłynęło pismo z K. Sp. z o. o. Jednak pismo spółki nie zostało opatrzone własnoręcznym, czytelnym podpisem zawierającym imię i nazwisko wystawcy tego pisma. W związku z powyższym Główny Inspektor Transportu Drogowego ponownie wezwał do wskazania, czy została uiszczona opłata elektroniczna za przejazd określony w protokole kontroli. Pismem z dnia [...] marca 2013 r., K. Sp. z o.o. wskazała, że nie została uiszczona opłata elektroniczna za przejazd pojazdem o nr rej. [...] w dniu [...] listopada 2012 r. o godzinie 08:02 po drodze krajowej nr [...] na odcinku granica miasta P. - granica miasta K.. Przyczyną nieuiszczenia opłaty za ww. przejazd był brak środków pieniężnych na koncie użytkownika "pre - pay". Spółka podała, że stan salda konta w systemie w dniu [...] listopada 2012 r. o godzinie 08:02 wynosił 0 zł. Do pisma spółka załączyła zestawienie stanu salda konta użytkownika z listopada 2012 r. na godzinę 00:00, dokumentację fotograficzną z kwestionowanego przejazdu oraz wykaz pobranych opłat z uwzględnieniem odcinków pomiędzy bramownicami oraz wykonanych doładowań konta w listopadzie 2012 r. Spółka poinformowała, że użytkownik nie składał reklamacji w związku z niesprawnym działaniem urządzenia viaBox, a umowa zawarta z klientem nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu, gdyż klient miał zawartą umowę do konta w trybie przedpłaconym. Główny Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o nowym materiale dowodowym i poinformował, że przed wydaniem decyzji ma prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Organ ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony stan faktyczny. Z całokształtu zebranego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika po pierwsze, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się w dniu [...] listopada 2012 r. o godzinie 08:02:41 po odcinku drogi krajowej nr [...] wymienionej w załączniku nr 2 pkt 8 lit. b do rozporządzenia z dnia 22 marca 2011 r., co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna, a po drugie, że za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż jest nią skarżący, który kierował w dniu [...] listopada 2012 r. kontrolowanym pojazdem samochodowym, co wynika z okazanej wykresówki. GITD stwierdził więc, że na gruncie niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł za kwestionowany przejazd na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 udp. Zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy, bowiem opłata za przejazd po płatnym odcinku drogi w powyższym stanie faktycznym nie została uiszczona. GITD zaznaczył, że organ rozstrzygając sprawę nie ma możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny. Ponadto wysokość nakładanych kar pieniężnych za konkretne naruszenia jest wyraźnie oznaczona w art. 13k ust. 1 i 2 udp, a organy orzekające nie mają możliwości dowolnego kształtowania ich wysokości ze względu na okoliczność sprawy czy sytuację materialną strony. Taryfikator w sposób ścisły wskazuje wysokość kary administracyjnej za dane naruszenie, zatem organ rozpoznający sprawę nie ma prawnej możliwości ustalania innej niż określona w ustawie wysokości kary. GITD zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie kierujący pojazdem nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku w postaci sprawdzenia przed wjazdem na płatny odcinek drogi krajowej, czy na koncie w systemie viaToll znajdują się wystarczające środki pieniężne na uiszczenie opłaty za cały planowany przejazd. Organ wskazał, że podczas wykonywanego przejazdu po płatnym odcinku drogi krajowej kierowca miał dostateczną możliwość sprawdzenia, czy posiada środki na koncie. Skarżący zarówno na podstawie wskaźnika (sygnału świetlnego) znajdującego się na urządzeniu viaBox, jak również na podstawie sygnałów dźwiękowych, jakie urządzenie to wydaje podczas przejazdu pod bramownicami jest w stanie stwierdzić, czy na koncie znajdują się środki pieniężne. W niniejszej sprawie skarżący powinien albo uzupełnić konto w systemie viaToll o środki pieniężne wystarczające na przejazd po płatnej drodze krajowej albo powinien skorzystać z drogi alternatywnej nieobjętej systemem elektronicznego poboru opłat. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 91 poz. 524) została przedstawiona procedura wnoszenia i rozliczania opłaty elektronicznej. W ww. rozporządzeniu dokładnie wskazano warunki, jakie należy spełnić przed rozpoczęciem wykonywania przejazdu po drodze płatnej. Oznacza to, że przed rozpoczęciem spornego przejazdu strona nie dopełniła tychże warunków - przed rozpoczęciem przejazdu po drodze płatnej nie posiadała wystarczających środków na odbywanie płatnego przejazdu w całości. Organ stwierdził, że okoliczności podniesione przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego i uchylenia decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 udp w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Z tych względów przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona, nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych kary pieniężne są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. Bez znaczenia są okoliczności, skutkiem których strona (kierujący) dopuściła się nieprawidłowości, albowiem organy administracji nie są upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa, lecz mają za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych skutków. Kara administracyjna nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Odpowiedzialność administracyjna przewidziana w ustawie o drogach publicznych nie jest oparta na zasadzie winy, lecz powstaje w wyniku obiektywnego stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego. Ustawodawca nie przewidział możliwości nakładania kary pieniężnej za przejazd po drodze płatnej bez uiszczenia wymaganej opłaty w zależności od sytuacji rodzinnej, czy majątkowej kierującego. Ponadto ustawodawca nie przewidział możliwości miarkowania wysokości kary pieniężnej w zależności od możliwości finansowych, zdarzeń losowych czy rodzaju wykonywanego zawodu lub prowadzonej działalności przez kierującego pojazdem samochodowym. Skarżący zaskarżył decyzję GITD z dnia [...] maja 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które miały wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez jego niezastosowanie i nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy wyrażające się m.in. w braku ustalenia jaki odcinek kierujący pojazdem przejechał drogą płatną bez uiszczonej opłaty elektronicznej; b) naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które miały wpływ na wynik postępowania, tj. art. 8 kpa poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa; c) naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które miały wpływ na wynik postępowania, tj. art. 11 kpa w zw. z art. 8 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez organ zasadności przesłanek nałożenia kary pieniężnej; d) art. 7 ust. 5 Dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego I Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe poprzez zorganizowanie systemu elektronicznego poboru opłat w sposób istotnie utrudniający ruch drogowy. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 4 udp poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie przez organ I instancji, że zasadne jest wymierzenie kary w wysokości 3.000 zł na kierującego pojazdem skarżącego, który poruszał się po drodze krajowej pojazdem samochodowym bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Organ pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonego pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lipca 2014 r. na okoliczność prawidłowego oznakowania w dniu przejazdu odcinka drogi krajowej [...] granica m. P. - granica m. K.. Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. Sąd postanowił uwzględnić wniosek dowodowy organu na wskazaną w nim okoliczność. Jednocześnie postanowił oddalić zawarty w skardze wniosek o skierowanie przez Sąd pytania prawnego do TK, w zw. z postanowieniem Trybunału z dnia 10 września 2014r. (sygn. akt P 36/13). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) – dalej: " p.p.s.a.". Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie organ uznał, że za sporny przejazd po drodze płatnej nie została uiszczona należna opłata elektroniczna, natomiast Sąd nie podziela powyższego stanowiska uznając je, w świetle okoliczności badanej sprawy, co najmniej za przedwczesne. Najważniejszą kwestią wymagającą wyjaśnienia jest brak stanowiska organu co do konieczności uiszczenia opłaty elektronicznej za sporny przejazd, mimo że w dniu [...] listopada 2012 r. system poboru opłat odnotował kilka tzw. incydentów z udziałem skarżącego (patrz pismo K. Sp. z o.o. – prezentata GITD z dnia [...].03.2013 r., znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy). Wynika z niego, że pierwszy odnotowany przypadek braku opłaty elektronicznej miał tego dnia miejsce o godzinie 06.40.18, a ostatni o godzinie 08.02.40. Z uwagi na odnotowany krótki czas ich popełnienia istnieje duże prawdopodobieństwo graniczące z pewnością, że przynajmniej część z nich mogła mieć miejsce na tym samym odcinku drogi płatnej nr [...], za które mogła zostać nałożona kara pieniężna. W takiej sytuacji w ocenie Sądu należy bezwzględnie wyjaśnić, czy w badanej sprawie nie doszło do multiplikacji nakładanych kar za przejazd pod bramownicami, (zamiast za jeden przejazd danym odcinkiem drogi płatnej), co nie jest dopuszczalne w świetle przepisu art. 13 k. ust.1 u.d.p., wykładanego zgodnie z regułami wyznaczonymi przez Konstytucję RP, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 10 września 2014r. sygn. akt P 36/13, a także Rzecznik Praw Obywatelskich w wystąpieniu z dnia 4 stycznia 2013r. znak RPO-691806-V/12/ GM skierowanym do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Znajduje to także odzwierciedlenie w ukształtowanej linii orzeczniczej tut. Sądu. . Inną nie mniej istotną okolicznością w kontekście dopuszczonego przez Sąd dowodu z pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lipca 2014 r. na okoliczność prawidłowego oznakowania w dniu przejazdu odcinka drogi krajowej nr [...]: granica m. P. - granica m. K., po którym dokonywany był sporny przejazd jest jednoznaczne ustalenie, iż faktyczny odcinek na którym zarejestrowano brak należnej opłaty elektronicznej został prawidłowo pod tym względem oznakowany (znak T-34). Jak wynika z przedmiotowego pisma stała organizacja ruchu od granicy m. P. do granicy m. K. była wprowadzona dwuetapowo, tj. na odcinku P. – W. z dniem [...].10.2012 r., zaś na odcinku W. – K. z dniem [...].11.2012r. Z cytowanego wcześniej pisma K. Sp. z o.o., jak również protokołu kontroli oraz zeznań kierującego pojazdem wynika, iż brak opłaty miał miejsce na drugim z wymienionych odcinków, tj. W. – K., który został ostatecznie odebrany (formalnie zatwierdzony jako prawidłowo oznakowany) już po dniu dokonania przejazdu w dniu [...].11.2012 r., co także może mieć znaczenie dla ustalenia prawidłowości nałożenia na skarżącego kary administracyjnej za sporny przejazd. W tych okolicznościach sprawy, uznając że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a. oraz art. 152 tej ustawy, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 p.p.s.a.