VI SA/Wa 344/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi H. N. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2006 r. bez numeru w przedmiocie wpisu na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w K. z dnia [...] lipca 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącego H. N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] sierpnia 2006 r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej po rozpatrzeniu odwołania H. N. od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w K. z dnia [...] lipca 2006 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wpisu na listę adwokatów postanowiło zaskarżoną uchwałę uchylić i odmówić H. N. wpisania go na listę adwokatów. Do wydania powyższej uchwały doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2006 r. H. N. (dalej skarżący) zwrócił się do Okręgowej Rady Adwokackiej w K. o wpisanie go na listę adwokatów, wskazując, że spełnia wszystkie przesłanki merytoryczne i formalne, aby uzyskać wpis. Uchwałą z dnia [...] lipca 2006 r. ORA w K. umorzyła postępowanie w sprawie wpisu na listę adwokatów jako bezprzedmiotowe wobec stwierdzenia zgodnie z wyrokiem Trybunał Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. K 6/06 utracił moc art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, mający stanowić podstawę wpisu w przypadku skarżącego. ORA powołała się na interpretację tego orzeczenia, w aspekcie jego skutków prawnych, zawartą w decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2006 r. Od uchwały tej skarżący odwołał się podnosząc, że niekonstytucyjność, o której mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie ma zastosowania w odniesieniu do osób, wykazujących się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym co powoduje, że wobec osób wykazujących się – tak jak on "taką praktyką w zawodzie prawniczym" – art. 66 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy zachowuje moc wiążącą. Zakwestionował również pogląd co do bezprzedmiotowości postępowania i wskazał, że jego wniosek winien być ewentualnie rozpatrzony w oparciu o przepisy obowiązujące przed nowelizacją treści art. 66 ustawy Prawo o adwokaturze. Rozpoznając odwołanie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej ustaliło, że kandydat legitymuje się zdanym w [...] r. egzaminem prokuratorskim w okresach [...] oraz [...] był zatrudniony jako prokurator, w [...] r. uzyskał wpis na listę radców prawnych i z [...] letnią przerwą wykonuje ten zawód do chwili obecnej, prowadząc własną kancelarię. Stwierdziło, że uchwała ORA podlega uchyleniu, bo nie można uznać, by postępowanie w sprawie wpisu na listę adwokatów stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 Kpa. Uznało wniosek za aktualny i poddało go merytorycznemu rozstrzygnięciu w takim zakresie, że w całości podzieliło argumentację zawartą w uzasadnieniu uchwały ORA, odnoszącą się do treści wyroku TK i jego wykładni, dokonanej przez Ministra Sprawiedliwości. Wyrazem tego poglądu było podjęcie uchwały odmawiającej wpisu. Organ odwoławczy zaprezentował stanowisko, że skutkiem orzeczenia TK stał się stan niepewności prawnej co do zakresu obowiązywania wyroku, stwierdzającego niekonstytucyjność art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.a. Wskazał, że Trybunał Konstytucyjny nie doprecyzował kryteriów, które mają przesądzać o uznaniu praktyki prawniczej wnioskodawcy za "odpowiednią", pozostawiając tę kwestię do ponownego uregulowania przez ustawodawcę. Wywiódł, że organy samorządu adwokackiego nie mają obecnie kompetencji do przeprowadzania quasi-egzaminu adwokackiego w celu zbadania, czy istotnie doświadczenie zawodowe kandydata jest "odpowiednie" w świetle treści wyroku TK. Egzamin taki musiałby znacząco przekraczać ramy badania przesłanek uzyskania wpisu, jakie zakreślał art. 65 pkt 1 p.o.a. (rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata). Prezydium NRA powołało się na pogląd, wyrażony przez Ministra Sprawiedliwości w innej sprawie, iż w obecnym stanie prawnym, przed podjęciem rozstrzygnięć ustawowych, art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.a. nie może w ogóle stanowić podstawy uzyskania wpisu na listę adwokatów. Dokonanie wpisu przez organy adwokatury nie byłoby także zasadne wobec stanowiska Ministra Sprawiedliwości, który sprzeciwiłby się takiemu rozstrzygnięciu zgodnie z przyjętą wykładnią wyroku TK. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej uchwały i wpisanie go na listę adwokatów Okręgowej Rady Adwokackiej w K. lub zobowiązanie organu samorządu adwokackiego do dokonania wpisu. Zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 65 oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawo o adwokaturze, treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. (sygn. akt K 6/06) w zw. z treścią art. 190 ust. 3 Konstytucji oraz naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1 oraz 11 Kpa. Skarżący podniósł, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie spowodował bezwarunkowej utraty mocy obowiązującej art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze. Zakwestionowany przepis charakteryzuje się konstytucyjnością w odniesieniu do osób, które wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Do grona tych osób skarżący zaliczył siebie. Nadto skarżący wywiódł, że jego wniosek powinien być załatwiony pozytywnie także w oparciu o przepisy pierwotne, czyli w brzmieniu, jakie miały one do dnia wejścia w życie niezgodnych z Konstytucją przepisów nowelizujących. W ocenie skarżącego nie ma więc podstaw do umorzenia postępowania, ponieważ nie istnieje luka w prawie. Podkreślił, iż Minister Sprawiedliwości, a w konsekwencji organy samorządu adwokackiego nie mogą samodzielnie tworzyć nowej rzeczywistości prawnej. W odpowiedzi na skargę Prezydium NRA pozostawiło swoje rozstrzygnięcie do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz.U.02.153.1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Dokonując oceny zasadności skargi wniesionej przez skarżącego od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2006 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Obie zaskarżone uchwały powołują się w swoich uzasadnieniach na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06 opublikowany w Dzienniku Ustaw Nr 75 poz. 529 wywodząc, że w jego świetle brak jest podstawy prawnej do wpisania skarżącego na listę adwokatów. W ocenie Sądu z poglądem tym nie można się zgodzić. Zgodnie bowiem z pkt 1 ppkt 5 tegoż wyroku, art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw - w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Wobec treści uzasadnienia rozstrzygnięć organów samorządu adwokackiego a także stanowiska skarżącego, w pierwszej kolejności należało określić w jakim zakresie nastąpiła utrata mocy obowiązywania art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze. Przedmiotem regulacji zawartej w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) jest orzeczenie Trybunału. Wskazany przepis wymienia elementy, które powinno zawierać orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Najistotniejszy element orzeczenia został w art. 71 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy określony jako "rozstrzygnięcie Trybunału". Mówiąc najogólniej, chodzi tu o wypowiedź o tym, czy przepis stanowiący przedmiot kontroli jest zgodny z przepisem stanowiącym wzorzec kontroli. Art. 69 ww. ustawy stanowi, że "orzeczenie Trybunału może odnosić się do całego aktu normatywnego albo do jego poszczególnych przepisów". Wydanie orzeczenia rozstrzygającego jednolicie o całym akcie normatywnym jest uzasadnione wtedy, gdy zarzuty dotyczą naruszenia kompetencji do wydania aktu normatywnego lub niedochowania wymaganego przepisami prawa trybu jego wydania. W praktyce przedmiotem orzeczenia są zawsze poszczególne przepisy. Przedmiotem orzeczenia, może być nie tylko cały przepis, ale i jego fragment obejmujący jedno lub kilka słów. Dopuszczalność wydania orzeczenia dotyczącego tylko części przepisu uwarunkowana jest tym, że pozostała część danego przepisu wyraża normę nadającą się do zastosowania. W niektórych wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny wyrokach oznaczenie przepisu będącego przedmiotem kontroli jest uzupełnione formułą rozpoczynającą się zwrotem "w zakresie, w jakim ...", po którym następuje opis niektórych sytuacji, w których przepis ten znajduje zastosowanie, wyznaczony za pomocą kryteriów podmiotowych, przedmiotowych lub czasowych. W takim przypadku przedmiotem kontroli jest ta z wyrażonych w danym przepisie norm, która odnosi się do oznaczonego zakresu sytuacji. Wyrok taki, zwany wyrokiem "zakresowym" odnosi się w istocie do części aktu normatywnego, z tym że część ta nie została wyodrębniona w tekście przepisu poddanego kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy uznaje poddany kontroli przepis za niezgodny z Konstytucją tylko w pewnym, określonym w wyroku zakresie, a w ten sposób nie zmieniając tekstu przepisu, zmienia wyrażoną w nim treść normatywną. Skutkiem takiego wyroku jest częściowa utrata mocy obowiązującej przepisu, polegająca na wyłączeniu możliwości jego stosowania w zakresie oznaczonym w wyroku. Dlatego po jego wydaniu celowe jest dokonanie nowelizacji dostosowującej tekst przepisu do treści, jaka wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Działanie ustawodawcy nie jest w tym wypadku konieczne, ale pożądane ze względu na wartość, jaką przedstawia jednoznaczność i określoność przepisów prawnych (vide Andrzej Mączyński, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego /w:/ Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Trybunał Konstytucyjny Wydawnictwa, Warszawa 2006, str. 79). Biorąc powyższe pod uwagę, punkt 1 ppkt 5 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. należy zaliczyć do tzw. wyroków zakresowych. Zatem wbrew stanowisku wyrażonemu przez obie Rady – z dniem publikacji tegoż orzeczenia, art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze nie utracił mocy obowiązywania w całości, lecz jedynie w zakresie ściśle określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Innymi słowy art. 66 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy jest niekonstytucyjny jedynie w zakresie, w jakim stwarza możliwości dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osoby, która po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazuje się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Może on zatem - wbrew stanowisku organów samorządu adwokackiego - stanowić podstawę wpisu na listę adwokatów tych osób, które nie odbyły aplikacji adwokackiej i nie złożyły egzaminu adwokackiego, lecz zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski czy notarialny. Zgodnie natomiast z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego przed dokonaniem takiego wpisu należy zbadać, czy osoba ubiegająca się o wpis może wykazać się stażem i doświadczeniem zawodowym, profilującym umiejętności praktyczne aplikacji zakończonej egzaminem. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego orzeczenia, w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem osoby wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze o wpis na listę adwokatów, samorząd adwokacki może, a nawet powinien badać także, czy konkretna osoba ubiegająca się o taki wpis daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata. Przesłankami oceny winny być m.in. czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem danego zawodu prawniczego. W tym miejscu wskazać należy, że już w orzeczeniu z 18 sierpnia 1994 r. (sygn. akt II SA 860/93) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata ocenia się według cech charakteru i dotychczasowego zachowania mogącego świadczyć o poziomie umiejętności udzielania pomocy prawnej. W uzasadnieniu wyroku odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa NSA wskazano, iż na rękojmię wpływają dwa elementy: 1) cechy charakteru i 2) dotychczasowe zachowanie osoby pragnącej zostać adwokatem. Przez nieskazitelność charakteru rozumie się zwykle szlachetność, prawość, uczciwość. Druga przesłanka powinna być analizowana w ścisłym powiązaniu z art. 1 ustawy Prawo o adwokaturze określającego cele adwokatury (udzielenie pomocy prawnej). Chodzi więc o to, czy dana osoba poradzi sobie w zawodzie adwokata. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego rozstrzygnięcia wskazał, że powyższe kwestie winny zostać rozstrzygnięte przez ustawodawcę, który powinien dokonać nowelizacji dostosowującej tekst przepisu do treści, jaka wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Brak stosownej modyfikacji przepisu, która przyjmując skrajną sytuację - wszak działanie ustawodawcy nie jest konieczne, a jedynie pożądane - może nie nastąpić, nie pozbawia art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze mocy obowiązującej. Zwrócić jednocześnie należy, uwagę, że Trybunał Konstytucyjny uznał za mankament ustawy brak jednoznacznego określenia przesłanek oceny rękojmi, ale nie stwierdził w tym zakresie niekonstytucyjności normy prawnej, formułując równocześnie zalecenia dla ustawodawcy. Zgodnie z art. 190 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Bezpośrednim skutkiem orzeczenia Trybunału z dnia 19 kwietnia 2006 r. jest częściowa utrata mocy obowiązującej ww. przepisu, polegająca na wyłączeniu możliwości jego stosowania w zakresie oznaczonym w wyroku. Wszedł on w życie z dniem ogłoszenia tj. 7 maja 2006 r. Oznacza to, że od tej daty przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze obowiązuje w brzmieniu nadanym mu przez Trybunał Konstytucyjny. W rozpoznawanej sprawie Okręgowa Rada Adwokacka w K., co wynika z uzasadnienia jej uchwały z dnia [...] lipca 2006 r., nie ustaliła nawet stanu faktycznego i nie dokonała oceny kwalifikacji zawodowych skarżącego, w zakresie odpowiedniej praktyki w zawodzie prawniczym, przyjmując brak podstawy prawnej do żądania wpisu. Organ odwoławczy wprawdzie dokonał własnych, lakonicznych ustaleń w zakresie drogi zawodowej skarżącego, jednakże nie dokonał żadnej oceny tego materiału dowodowego, uznając brak kompetencji do przeprowadzania quasi-egzaminu adwokackiego w celu zbadania, czy istotnie doświadczenie zawodowe kandydata jest "odpowiednie". Uznając błędnie, że nie istnieje podstawa prawna do podjęcia uchwały o wpisie na listę adwokatów z uwagi na utratę w całości z dniem 4 maja 2006 r. mocy obowiązującej art. 66 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, zaniechał dokonania ustaleń faktycznych w celu prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Tym samym naruszył przepis art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa. Brak jest także jakiejkolwiek oceny dowodów stanowiących podstawę wydania uchwały o odmowie wpisu. W szczególności uchwała organu odwoławczego nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ani uzasadnienia zastosowanej podstawy. Organ wypowiedział się wprawdzie dlaczego nie zastosował art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze, ale nie wskazał, jaki przepis prawa materialnego stanowi podstawę podjętej uchwały. Z pewnością nie jest nim interpretacja wyroku TK dokonana przez Ministra Sprawiedliwości w innej sprawie. Powyższe uchybienia naruszające zarówno prawo materialne jak i procesowe, mające wpływ na wynik sprawy, uzasadniają wyeliminowanie obu zaskarżonych uchwał z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku strony organy samorządu adwokackiego wezmą pod uwagę powyższe wskazania. Mając powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności Sąd oparł na przepisie art. 152 p.p.s.a.