VI SA/Wa 344/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 75j ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. 2002 r., Nr 123, poz. 1058 ze zm.), dalej zwanej p.a., utrzymał w mocy uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] (dalej zwanej Komisją Egzaminacyjną) w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką. W powyższej uchwale Komisja Egzaminacyjna stwierdziła, że P. Z. (dalej skarżący) otrzymał z egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką 171 punktów, w związku z czym uzyskał negatywny wynik z tego egzaminu. Od powyższej uchwały skarżący złożył odwołanie, w którym zarzucił, że pytanie na egzaminie były skonstruowane wadliwie, gdyż w oparciu o te same przepisy ustawy Prawo o adwokaturze doszło do zawyżenia poziomu ich trudności w porównaniu do lat ubiegłych. Na poparcie tego przywołał procentowy wskaźnik zdawalności w latach poprzednich. Takie zestawienie pytań zdaniem odwołującego się podważało zaufanie obywateli do organów państwa, stanowiło naruszenie zasady równości wobec prawa oraz standardów demokratycznego państwa prawnego. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 32 Konstytucji RP, a także art. 8 k.p.a. Pytaniom egzaminacyjnym skarżący zarzucił zbytnią kazuistyczność i quasi-kazusowość, zaś egzaminowi wadliwą organizację. Powyższe, w ocenie wnoszącego odwołanie, spowodowało skrócenie czasu na rozwiązanie testu, a w konsekwencji potęgowało w jego odczuciu narastający stres, co z kolei uniemożliwiało swobodne rozwiązywanie zadań. Do odwołania skarżący załączył przykładowe pytania nr: 8, 13, 102, 126, 130, 133, 135, 137, 217, 220, 216, 222, 231, 232, jako dowodzące jego twierdzenia o zbytniej ich kazuistyczności i zbyt dużym stopniu skomplikowania teoretycznego testu. Minister Sprawiedliwości w zaskarżonej decyzji wskazał, iż rozpoznając odwołanie poddał ponownej analizie test wraz z kartą odpowiedzi skarżącego. Przeliczenie punktacji wykazało, że wynik przedmiotowego egzaminu konkursowego został ustalony prawidłowo - skarżący uzyskał 171 punktów, a zatem nie uzyskał wymaganych ustawowo 190 punktów, co skutkowało negatywnym jego wynikiem. Organ podkreślił przy tym, że decyzja dotycząca ustalenia wyniku egzaminu konkursowego nie jest decyzją uznaniową, w której Minister Sprawiedliwości ma możliwość wyboru i swobodnej oceny, jaki wynik kandydata może uznać za pozytywny. Treść art. 75i ust. 3 p.a. jednoznacznie przesądza, że pozytywny wynik uzyskuje kandydat, który otrzymał co najmniej 190 punktów. Zatem przyjęcie przez Ministra Sprawiedliwości w decyzji, że kandydat uzyskał wynik pozytywny możliwe jest tylko wówczas, jeśli po analizie rozwiązanego przez kandydata testu można ustalić, że uzyskał on 190 punktów, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że kwestia stopnia trudności egzaminu w poszczególnych latach jest oceną subiektywną i próba łączenia jej z naruszeniem ww. zasad jest niewłaściwa. Wskazał, że test zgodny był z zakresem przedmiotowym, określonym w art. 75a ust. 3 p.a., w którym legislator nie odnosi się w żadnym razie do kwestii szczegółowości czy trudności pytań. Wobec tego skoro kontrola pytań ograniczona jest do badania ich zgodności pod względem zgodności z prawem, to szczegółowość czy trudność ich sformułowania nie podlega tej kontroli. Odnośnie wadliwej organizacji egzaminu Minister uznał, że został on przeprowadzony w zgodzie z postanowieniami ustawy Prawo o adwokaturze i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji adwokackiej i odwoływania jej członków oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i adwokackiego (Dz. U. Nr 258, poz. 2160, z późn. zm.), dalej jako rozporządzenie. Wskazał, że warunki egzaminu były identyczne dla wszystkich zdających i jak wynika z materiałów Komisji Egzaminacyjnej w jego trakcie ani skarżący, ani inne osoby nie zgłaszały uchybień. Jednocześnie Minister podkreślił, że nie do uniknięcia był szum na sali, na której znajdowało się kilkaset zdających. Na powyższą decyzję skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnosząc o jej uchylenie, zarzucił naruszenie przepisów: art. 8 k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 32 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał w całości zarzuty podnoszone w odwołaniu. Wskazał, że zgadza się z Ministrem Sprawiedliwości, iż z egzaminu konkursowego uzyskał 171 punktów, co dawało mu wynik negatywny. Przyznał również, że istota sprawy to zbadanie czy test był zgodny z zakresem przedmiotowym określonym w ustawie Prawo o adwokaturze. Jednakże, jego zdaniem, nie można zgodzić się z organem, że kwestia kazuistyczności pytań oraz stopień ich trudności są oderwane od kontroli organu odwoławczego. Wskazując na art. 75b ust. 6 p.a. i art. 75i ust. 1 i ust. 3 p.a. uznał, iż jednym z zasadniczych zadań zespołu konkursowego było zapewnienie podobnego poziomu trudności testu w relacji rok do roku. Wobec tego - zdaniem skarżącego, zarówno poziom trudności egzaminu, jak i kazuistyczność pytań podlegają ww. kontroli. Stwierdził, że pytania winny być krótkie, przekrojowe i sprawdzać podstawową wiedzę kandydatów, a w jego ocenie takie nie były. Uznał, że niejednokrotnie dla zrozumienia pytania koniecznym było przeczytanie jego treści kilkakrotnie, a w sytuacji gdy dookoła towarzyszył szum na sali było to mocno utrudnione i ostatecznie miało wpływ na wynik egzaminu. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosił o jej oddalenie, przedstawiając argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Podał, że rozstrzygnięcie w sprawie zostało wydane po ponownym przeanalizowaniu zarówno prawidłowość przygotowania egzaminu (w tym także testu egzaminacyjnego), jak i jego przebiegu. Z analizy tej wynikało, że egzamin konkursowy został przeprowadzony zgodnie z ww. przepisami ustawy i rozporządzenia. Nadto wszystkie pytania zawarte w teście odpowiadały ustawowemu zakresowi przedmiotowemu i były sformułowane w sposób jednoznaczny oraz zawierały tylko jedną prawidłową odpowiedź. Wobec powyższego - odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących naruszenia art. 8 k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 32 Konstytucji RP, Minister Sprawiedliwości uznał je za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej - dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne lub procesowe, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie na uwagę zasługuje fakt, że oczywistym jest, iż egzaminy w poszczególnych latach, przeprowadzane na podstawie różnych testów (jakkolwiek zakres sprawdzania wiedzy, wynikający z art. 75a ust. 3 p.a. jest identyczny), zawierających inne pytania zawsze będą miały poziom trudności odmienny od stopnia trudności testów z lat poprzednich. Dodatkowo należy uznać, że poziom trudności testu z roku poprzedniego, nie stanowi jakiegokolwiek wzorca dla testu z roku 2008, chociażby dlatego, że stopień trudności testu jest kategorią subiektywną i ocenną. Jak wynika z akt niniejszej sprawy przebieg egzaminu był prawidłowy i odpowiadał ustawie Prawo o adwokaturze oraz ww. rozporządzeniu. Pytania testowe sformułowane zostały w większości w sposób jednoznaczny i zawierały tylko jedną prawidłową odpowiedź, która w połączeniu z pytaniem dawała zdanie prawdziwe, wynikające expressis verbis z przepisów prawa. Nadto pytania testowe obejmowały swym zakresem tematycznym, zakres przedmiotowy określony w art. 75a ust. 3 p.a. Skarżący w rozpoznawanej skardze nie kwestionował żadnego z pytań testowych. Wskazał jedynie, że, jego zdaniem, pytania były o wiele trudniejsze, a niżeli pytania testowe w latach ubiegłych, co jego zdaniem dowodziło, iż zostały naruszone zasady: równości wobec prawa i demokratycznego państwa prawnego oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Należy podnieść, że ustawa Prawo o adwokaturze, jak również ww. rozporządzenie w żadnym ze swoich przepisów nie wypowiadają się na temat struktury pytań, stopnia ich szczegółowości czy poziomu ich trudności. Kwestie te pozostawione zostały przez ustawodawcę zespołowi do przygotowania pytań na egzamin konkursowy - zespołowi konkursowemu, który przygotowuje jeden zestaw pytań, w formie testu wyboru, mając na uwadze konieczność zapewnienia jednakowego poziomu sprawdzenia wiedzy kandydatów w danym roku. Pytania egzaminacyjne nie mogą natomiast wychodzić poza akty prawne, składające się na dziedziny prawa wymienione w art. 75a ust. 3 p.a. Niewątpliwie przepis ten szeroko i ogólnie definiuje dziedziny prawa służące przygotowaniu pytań, posługując się sformułowaniem "z zakresu prawa: konstytucyjnego, cywilnego (...)" itd., jednak taka, a nie inna była w tym względzie wola ustawodawcy. Nie wydaje się poza tym, żeby przepis ten nasuwał trudności interpretacyjne, aczkolwiek stwarza on możliwość przygotowania pytań z rozległych przedmiotowo zakresów wiedzy prawniczej, co niewątpliwie wpływa na poziom trudności samego egzaminu. Jednakże sama trudność egzaminu (przy uwzględnieniu, że zawsze takiej ocenie towarzyszą subiektywne odczucia zdającego) nie wpływa na kwestię jego prawidłowości, jeżeli organ zapewnił jednakowy dla wszystkich kandydatów poziom sprawdzenia ich wiedzy w danym roku. Zdaniem Sądu nie ma zatem w niniejszej sprawie żadnych podstaw do twierdzenia, żeby którakolwiek z ww. zasad została naruszona. Te same pytania w teście wyboru dotyczyły wszystkich zdających przedmiotowy egzamin. Zauważyć przy tym wypada, że uzyskanie statusu aplikanta jest z woli ustawodawcy poprzedzone postępowaniem konkursowym, mającym na celu weryfikację wiedzy kandydatów aspirujących do zawodu adwokata i wyłonienie spośród nich najlepiej do tego przygotowanych merytorycznie, przy zapewnieniu równych szans wszystkim ubiegającym się o możliwość odbywania aplikacji. Dlatego, zdaniem Sądu, nie ma przeszkód do takiej interpretacji przepisu art. 75a ust. 3 p.a., żeby przygotowanym na jego podstawie egzaminem konkursowym objąć możliwie szeroki zakres materiału prawniczego (z dziedzin prawa wymienionych w przepisie), gdyż tylko takie podejście pozwala w lepszym stopniu sprawdzić znajomość wiedzy prawniczej przyszłych aplikantów. Wynikły z tego poziom trudności egzaminu nie może być postrzegany w kategoriach wpływu na jego zdawalność i ograniczania dostępu do zawodu. Egzamin ma bowiem gwarantować, żeby do odbycia aplikacji adwokackiej, rozumianej jako forma szkolenia poprzedzająca pracę w zawodzie adwokata, zakwalifikowane były osoby o odpowiednio sprawdzonej, stosownie do wymogów ustawy i najwyższej wiedzy prawniczej. Zarzut naruszenia zasady równości - postawiony przez skarżącego, wynikał w istocie z uznania, iż znaczna część pytań - jeżeli nie wszystkie, zdaniem wnoszącego skargę, przekraczały stopniem - poziomem trudności, pytania egzaminacyjne na aplikację adwokacką w latach ubiegłych. Jak można więc wnosić, w ocenie skarżącego, poziom szczegółowości i trudności pytań egzaminacyjnych na aplikację adwokacką powinien być w poszczególnych latach podobny, a zasada ta ma w szczególności dotyczyć lat kolejnych. Jak stwierdził organ odwoławczy, ustalenie stopnia trudności i szczegółowości pytań egzaminacyjnych z kolejnych egzaminów konkursowych ma charakter subiektywny i ocenny. Minister Sprawiedliwości uważa, że zasada równości w odniesieniu do egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką wyraża się w: 1) zapewnieniu wszystkim kandydatom na aplikację adwokacką równego dostępu do egzaminu konkursowego, 2) przeprowadzanego na jednakowych dla wszystkich przystępujących do tego egzaminu zasadach i 3) ocenianego w oparciu o te same w stosunku do wszystkich egzaminowanych obiektywne kryteria. W polskim prawie konstytucyjnym (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wyd. 5, Liber, Warszawa 2001, str. 95) podkreśla się, że "(...) zasada równości oznacza w najogólniejszym pojęciu - nakaz jednakowego traktowania podmiotów i sytuacji podobnych (identycznych), a więc kryje się w niej założenie różnego traktowania podmiotów i sytuacji, które nie mają podobnego (identycznego) charakteru. Tym samym sprawą podstawową jest zawsze odpowiedź na pytanie, czy owo podobieństwo, podmiotów bądź sytuacji, zachodzi. W znacznym stopniu zależy to od kryterium, w oparciu o które owo podobieństwo mierzymy - pojawia się tu pojęcie "cecha relewantna". Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny: konstytucyjna zasada równości wobec prawa (równości w prawie) (...) polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną), w równym stopniu mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87). W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sytuacji taką cechą relewantną jest: udział w egzaminie konkursowym na aplikację adwokacką określonego rocznika (2008), zakładający podobny stopień wiedzy, konkurencji, tożsamość pytań egzaminacyjnych i kryteriów ich oceny. Takiego charakteru, który pozwala mówić o równości, nie ma natomiast porównanie egzaminów (pytań egzaminacyjnych) na aplikację adwokacką w kolejnych latach. To kandydaci na aplikantów zdający w jednym roku znajdują się w sytuacji podobnej i powinni być traktowani równo, konkurując w określonej grupie, odpowiadając na te same pytania oceniane według tego samego klucza odpowiedzi; jest oczywiste, że nie konkurują oni z kandydatami na aplikantów z kolejnych lat. Zdaniem Sądu, mając ww. okoliczności na uwadze należało stwierdzić, że skarżący nie wykazał, by ograniczono mu dostęp do egzaminu, bądź żeby zastosowano wobec niego odrębne zasady jego przeprowadzenia, jak również żeby zastosowano inne kryteria oceny jego testu. Zatem należy uznać, że przynajmniej w jego przypadku egzamin konkursowy na aplikację adwokacką w 2008 r. spełnił przesłanki, które wynikają z ustawy Prawo o adwokaturze i rozporządzenia, co w konsekwencji powoduje, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło naruszenie ww. przepisów prawa i zasad, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd orzekł jak w wyroku.