VI SA/Wa 344/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant spec. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Oddział w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA"), decyzją z [...] października 2017 r. nr [...], na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 i pkt 3, w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r, o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 poz. 1440, dalej: "u.d.p.") i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2014 r., poz. 1608) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "K.p.a."), wymierzył firmie P. Sp. z o.o. Oddział w W. (dalej: "Strona", "Spółka", "Skarżący"), karę pieniężną w wysokości 22 520,00 zł, za przekroczenie powierzchni oraz terminu zajęcia pasa drogowego określonych w zezwoleniu zarządcy drogi nr [...] z [...] września 2017 r. W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że 31 sierpnia 2017 r. do Rejonu w B. wpłynęło zgłoszenie Spółki o awaryjnym zajęciu pasa drogowego, drogi krajowej nr [...] relacji W. – B. (w km 471+000 str. prawa) miejscowości M. przy skrzyżowaniu ulic P. i R. w celu usunięcia awarii sieci gazowej. Rejon w B. wydał [...] września 2017 r. (zgodnie z wnioskiem Strony) decyzję nr [...] zezwalającą na zajęcie pasa drogowego o powierzchni 25 m2 w celu usunięcia awarii sieci gazowej na okres ośmiu dni tj. od 29 sierpnia 2017 r. do 5 września 2017 r. Organ wskazał, że w czasie obowiązywania zezwolenia w w/w lokalizacji wykonany został wykop w chodniku po stronie prawej, który został zabezpieczony jedynie zaporami drogowymi oraz taśmą ostrzegawczą, a w miejscu jego wykonania nie były prowadzone żadne roboty związane z usuwaniem awarii. Ponadto po wygaśnięciu terminu określonego w decyzji wykop nie został zasypany, a tym samym nie przywrócono terenu pasa drogowego do stanu poprzedniego. W związku z zaistniałą sytuacją, 11 września 2017 r. organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w ww. lokalizacji z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania, w którym na 18 września 2017 r. wyznaczono termin przeprowadzenia dowodu z oględzin miejsca wysłano na adres warszawskiego oddziału Spółki. Dodatkowo 12 września 2017 r., podczas patrolowania drogi krajowej nr [...] przez pracownika GDDKiA Rejon w B. stwierdzono, że wykonawcy działający na zlecenie Spółki wykonali po przeciwnej stronie drogi (w km 471+000 str. lewa) drugi wykop bez uzgodnienia z zarządcą drogi o łącznej powierzchni 36 m2 wraz z ziemią z wkopu. Organ wyjaśnił dalej, że 14 wrzenia 2017 r., wpłynął mail od Strony z prośbą o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu usunięcia awarii do 26 września 2017 r. Wskazał również, że 18 września 2017 r. o godz. 10.00 - na podstawie art. 79 § 1 K.p.a., został przeprowadzony dowód z oględzin miejsca zajęcia pasa drogowego, w którym mimo powiadomienia nie wzięli udziału przedstawiciele Strony. W trakcie oględzin stwierdzono, że w w/w lokalizacji wykonano nie jeden, jak zostało to podane w zgłoszeniu z 29 sierpnia 2017 r. oraz prośbie z 14 września 2017 r., ale dwa wykopy o łącznej powierzchni 61 m2 (wraz z ziemią z wykopów), które w dniu oględzin były wypełnione wodą opadową, dzięki czemu można było stwierdzić brak widocznych oznak ulatniania się gazu. Wykopy te zostały zabezpieczone jedynie zaporami drogowymi oraz taśmą ostrzegawczą, a w miejscu ich wykonania w dniu oględzin nie były prowadzone żadne prace. Organ stwierdził, że w związku z powyższymi ustaleniami zachodzi podejrzenie, iż przedmiotowe odkrywki zostały wykonane na zlecenie Strony nie w celu usunięcia awarii, lecz w celu wykonania wymiany odcinka sieci gazowej zlokalizowanego pod jezdniami [...]. Mając to na uwadze Rejon w B. pismem z 19 września 2017 r. odmówił wydania zgody na przedłużenie terminu awaryjnego zajęcia pasa drogowego i wezwał Stronę do złożenia wyjaśnień w toku wszczętego postępowania. Organ wskazał, że likwidację wykopów oraz przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego wykonawcy działający na zlecenie Strony, wykonali w dniu 27 września 2017 r. Organ wyjaśnił, że w myśl cytowanych w podstawie prawnej przepisów, strona zajmująca pas drogowy o powierzchni większej lub w terminie innym niż określony w zezwoleniu zarządcy drogi zobowiązana jest uiścić karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego (wynoszącej odpowiednio: 25m2 po stronie prawej i 36m2 po stronie lewej), liczby dni zajmowanego pasa drogowego, tj. łącznie 22 dni i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pobocza 2,00 zł, a wynikającej z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Dodał, że art. 40 ust. 12 u.d.p., wyraźnie wskazuje, iż zarządca drogi ma obowiązek wymierzania w drodze decyzji administracyjnej, kar pieniężnych za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego określonego w zezwoleniu oraz o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, a ustawodawca nie przewidział od tego odstępstwa. Powód zajęcia pasa drogowego jest przy tym obojętny. Dlatego organ wymierzył Spółce przedmiotową karę pieniężną według następujących wyliczeń: 25,00 m2 x 6 dni x 2,00 zł/m2 x 10 = 3 000,00 zł - (od 6 września 2017 do 11 września 2017) 61,00 m2x 16 dni x 2,00 zł/m2 x 10 = 19 520 zł - (od 12 września 2017 do 27 września 2017). W skardze z 8 grudnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżący zaskarżając decyzję GDDKiA z [...] października 2017 r. w całości, wniósł o jej uchylenie, przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na Jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 7 i art. 77 w związku z art. 6, art. 8 i art. 10 oraz art. 134 K.p.a. poprzez zaniechanie pełnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy i zbadania rzeczywistego charakteru dokonanych zgłoszeń o zajęciu pasa ruchu drogowego, 2) art. 79 § 1 K.p.a., poprzez niezapewnienie Skarżącemu możliwości czynnego udziału w postępowaniu dowodowym, poprzez uniemożliwienie uczestnictwa w oględzinach miejsca, w którym doszło do zajęcia pasa ruchu drogowego. W uzasadnieniu skargi, Skarżący wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że kara porządkowa została naliczona z uwagi na fakt, że w zgłoszeniu, które wpłynęło do GDDKiA 29 sierpnia 2017 r., nie zostały podane dwa wykopy, a tylko jeden, a ponadto, GDDKiA uznał, iż wykopy nie zostały wykonane w celu usunięcia awarii, ale domniemano, że celem było wykonanie wymiany odcinka sieci gazowej zlokalizowanej pod jezdniami [...]. W ocenie Skarżącego, motywy, którymi kierował się organ wydający decyzję są pozamerytoryczne, a sama decyzja wydana została bez należytego wyjaśnienia sprawy, z pominięciem najważniejszych dowodów. Po pierwsze, GDDKiA bardzo pobieżnie odniósł się do drugiego zawiadomienia przesłanego przez Skarżącego 14 września 2017 r., w którym zwrócono się o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Po drugie zawiadomienie Skarżącego zostało złożone zanim GDDKiA zawiadomiło Spółkę o wszczęciu 11 września 2017 r. postępowania w: sprawie zajęcia pasa ruchu drogowego. Pismo GDDKiA w tej sprawie wpłynęło do Spółki 18 września 2017 r. Nie było więc możliwe, aby Spółka oddelegowała w tym samym dniu swojego pracownika na wyznaczone oględziny w terenie. Wnioski zawarte w protokole oględzin miejsca dokonania wykopu, które odbyły się 18 września 2017 r., są więc dowolne i oparte na nieracjonalnym rozumowaniu. GDDKiA nie przewidział bowiem, że wykonana odkrywka mogła nie doprowadzić do zlokalizowania źródła nieszczelności sieci i konieczne było dokonanie drugiego wykopu. Kwestionowane prawdziwości przyczyny zgłoszenia dokonanego przez Spółkę stanowi dokonywanie dowolnych ustaleń stanowi więc o tym, że stan faktyczny sprawy nie został w pełni rozpoznany. Przypuszczenia organu, że wykopy służyły wykonaniu wymiany odcinka sieci gazowej, są więc czystymi spekulacjami pozbawionymi racjonalnych podstaw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie stanowił art. 40 ust. 12 pkt 2 i pkt 3 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem, za zajęcie pasa drogowego: z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (pkt 2), o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (pkt 3), zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Wymóg uzyskania zezwolenia na zajecie pasa drogowego wynika z art. 40 ust. 1 u.d.p., który stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Z ust. 2 pkt 1 tego artykułu wynika, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy prowadzenia robót w pasie drogowym. Zgonie natomiast z ust. 3, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Sposób ustalenia tej opłaty w przypadku zajęcia pasa drogowego poprzez prowadzenie robót w pasie drogowym określa ust. 4 art. 40 u.d.p., z którego wynika, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Jak wynika z § 2 pkt. 1 w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną tych dróg, dotyczące prowadzenia robót w pasie drogowym drogi, której zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, ustala się stawkę opłat za każdy dzień zajęcia chodników, poboczy, placów w ciągach dróg krajowych, ścieżek rowerowych, ciągów pieszych oraz pasów dzielących - 2 zł. Wyjaśnienia też wymaga, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Podkreślenia wymaga, że w sprawie nie budzą wątpliwości okoliczności faktyczne dotyczące zajęcia pasa drogowego, których nie kwestionuje również Skarżący. Skarżący otrzymał zezwolenie zarządcy drogi krajowej nr [...] GDDKiA, na zajęcie pasa drogowego o powierzchni 25 m2 w celu usunięcia awarii sieci gazowej na okres ośmiu dni tj. od 29 sierpnia 2017 r. do 5 września 2017 r. Zajęcie pasa drogowego polegało na dokonaniu wykopu w chodniku. Organ ustalił, że po upływie terminu, na który zostało udzielone powyższe zezwolenie wykop nie został zlikwidowany. Ponadto 12 września 2017 r., organ ustalił, że Skarżący, bez uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, wykonał drugi wykop po przeciwnej stronie drogi krajowej nr [...] o powierzchni 36 m2 wraz z ziemią z wykopu. Oba wykopy zostały zlikwidowane 27 września 2017 r. Organ prawidłowo zatem wymierzył karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, które dotyczyło wykopu o powierzchni 25 m2 i trwało od 6 września do 27 września 2017 r. oraz za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, które dotyczyło drugiego wykopu o powierzchni 36 m2 i trwało od 12 września do 27 września 2017 r. Organ prawidłowo wyliczył wysokość kary pieniężnej w wysokości dziesięciokrotności iloczynu liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni 25 m2 pasa drogowego, od 6 września do 27 września 2017 r., czyli 6 dni i od 12 września do 27 września 2017 r. czyli 16 dni, zajętej łącznej powierzchni 61 m2 pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w wysokości 2 zł i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Skarżący zakwestionował ustalenia organu dotyczące celu wykonanych wykopów. Skarżący nie zgodził się więc z organem, że wykopy zostały dokonane w celu wymiany odcinka sieci gazowej, wskazując, że celem obu wykopów było wykrycie źródła nieszczelności sieci gazowej. Skarżący dodał, że nie miał możliwości wykazania tej przyczyny wykopów, ponieważ nie mógł uczestniczyć w oględzinach miejsca wykopów dokonanych przez organ 18 września 2017 r., na skutek tego, że zawiadomienie o oględzinach otrzymał właśnie 18 września 2018 r. W ocenie Sądu, podnoszona przez Skarżącego okoliczność nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Bez względu na cel zajęcia pasa drogowego na jego dokonanie wymagane było zezwolenie zarządcy drogi. Skarżący przed upływem terminu zezwolenia, które uzyskał, czyli przed 5 września 2017 r., nie wystąpił o jego przedłużenie. Zrobił to dopiero 14 września 2017 r. Skarżący nie wystąpił o zezwolenie na dokonanie drugiego wykopu po przeciwnej stronie drogi. Dlatego GDDKiA jako zarządca drogi zobligowany był wymierzyć Skarżącemu karę pieniężna na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i pkt 2 u.d.p. Z tych względów, Sąd stwierdza, że niezasadne są zarzuty Skarżącego podniesione w skardze. Skarżący nie wyjaśnił na czym miałoby polegać naruszenie przez organ art. 134 K.p.a. Organ nie naruszył art. 7 i art. 77 w związku z art. 6, art. 8 i art. 10 K.p.a., w sposób który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. GDDKiA w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Przyczyna dokonania wykopów, którą Skarżący miał wykazać w trakcie dokonania oględzin, nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, dlatego organ nie naruszył też art. 79 § 1 K.p.a., w sposób, który uzasadniałby uwzględnienie skargi. Organ precyzyjnie wyjaśnił podstawę prawną oraz faktyczną wydanej decyzji. Nie uniemożliwił również Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu. Po otrzymaniu 18 września 2017 r., zawiadomienia o wszczęciu postępowania, Skarżący miał możliwość zapoznania się z ustaleniami organu oraz przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. W konsekwencji zaskarżona decyzja nie uchybia zasadom zaufania strony do organu, czynnego udziału strony w postępowaniu, jak i legalizmu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), skargę oddalił.