VI SA/Wa 3497/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Honorata Łopianowska Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Asesor WSA Justyna Żurawska (spr.) Protokolant ref. stażysta Agnieszka Stegenka-Jakubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2025 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia 29 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności licencji maszynisty 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia 28 lutego 2024 r. 2. zasądza od Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na rzecz skarżącego K. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K. S. (dalej: "Strona", "Skarżący") jest decyzja Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] sierpnia 2024 r. znak [...] wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności licencji maszynisty. Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy: Na wniosek Strony w dniu 22 września 2023 r. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (dalej: "Prezes Urzędu", "organ") wydał Stronie licencję maszynisty o numerze [...]. Dokument w postaci blankietu licencji maszynisty został doręczony Stronie w dniu 6 października 2023 r. W związku z ustaleniem, że Strona posiada wykształcenie gimnazjalne, co skutkuje niespełnieniem warunków dotyczących ubiegania się o licencję maszynisty zawartych w art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 697), tj. obowiązku posiadania co najmniej wykształcenia zasadniczego zawodowego lub zasadniczego branżowego, Prezes Urzędu pismem z dnia 15 listopada 2023 r. poinformował Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności licencji maszynisty. Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] Prezes Urzędu stwierdził nieważność licencji maszynisty, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 i art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023r. poz. 775, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", w zw. z art. 13 ust. 1a pkt 2, art. 13a ust. 1, art. 22 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1786, ze zm.). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją złożył Skarżący. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r., zaskarżoną w sprawie, Prezes Urzędu utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2024 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 13 ust. 1a pkt 2, art. 13a ust. 1, art. 22 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że posiadanie wykształcenia zasadniczego zawodowego lub zasadniczego branżowego jest wymogiem formalnym ubiegania się o licencję maszynisty. Jego brak skutkuje niemożnością wydania licencji maszynisty. Wydanie licencji maszynisty bez wymaganego poziomu wykształcenia skutkuje nieważnością licencji maszynisty. Wraz z wnioskiem o wydanie licencji maszynisty Strona przedłożyła następujące dokumenty: świadectwo ukończenia gimnazjum dla dorosłych, świadectwo czeladnicze, świadectwa egzaminu kwalifikacyjnego spawacza. W ocenie organu, żaden z tych dokumentów nie spełnia kryteriów art. 20 ust. 6 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 737) w zakresie wykształcenia zasadniczego zawodowego oraz wykształcenia zasadniczego branżowego. W tej sytuacji organ stwierdził, że Strona nie spełnia wymagań formalnych dotyczących ubiegania się o licencję maszynisty. Prezes Urzędu zaznaczył przy tym, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Strona nie załączyła dokumentów potwierdzających spełnianie przez nią warunku określonego w art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym. Dlatego decyzja stwierdzająca nieważność licencji maszynisty została utrzymana w mocy. Skargę na powyższą decyzję wniósł K. S., zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania na jego rzecz. Decyzji tej Skarżący zarzucił naruszenie: 1/ art. 7, art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy i oparcie się jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w decyzji Prezesa Urzędu z dnia [...] lutego 2024 r. 2/ art. 22 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że Skarżący posiada nieważną licencję maszynisty; 3/ art. 7, 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja jest błędna. Została wydana z rażącym naruszeniem prawa i interesu strony. Zdaniem Strony zebrany w sprawie materiał potwierdza, że Skarżący spełnił przewidziane prawem przesłanki, przedstawił stosowne dokumenty. Dodał przy tym, że organ uniemożliwił mu wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w decyzji. Na rozprawie w dniu 30 lipca 2025 r. Strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.". Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Sąd może zatem uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które w tym piśmie strona skarżąca podniosła. W uchwale z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Podstawowe zadanie sądu administracyjnego polega na dokonaniu oceny działalności administracji publicznej. Sąd ma zatem obowiązek uwzględnić skargę, w sytuacji gdy stwierdzi naruszenie prawa, w sposób wskazany w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c) oraz w sytuacji stwierdzenia zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w sprawie, w związku z wniesioną skargą, jest decyzja Prezesa Urzędu z dnia [...] sierpnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] lutego 2024 r. stwierdzającą nieważność licencji maszynisty, wydanej na rzecz Skarżącego. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 i art. 158 k.p.a. Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.". W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione. Licencja maszynisty wydawana jest w drodze decyzji, o czym stanowi art. 22 ust. 5 ustawy o transporcie kolejowym. Ustawa ta określa m.in. zasady korzystania z infrastruktury kolejowej, zarządzania infrastrukturą kolejową i jej utrzymania, zasady prowadzenia ruchu kolejowego i wykonywania przewozów kolejowych oraz zasady i instrumenty regulacji transportu kolejowego (por. art. 1 pkt 1, pkt 2 oraz pkt 4). Ustawa ta wdrożyła m.in. dyrektywę 2007/59/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie przyznawania uprawnień maszynistom prowadzącym lokomotywy i pociągi w obrębie systemu kolejowego Wspólnoty. Z art. 9 ww. dyrektywy wynika, że "W celu uzyskania licencji kandydat musi spełniać minimalne wymagania wyszczególnione w art. 10 i 11. W celu uzyskania świadectwa oraz zachowania jego ważności kandydat musi posiadać licencję i spełniać minimalne wymagania określone w art. 12 i 13.". Państwo członkowskie może stosować bardziej rygorystyczne wymagania przy wydawaniu licencji na własnym terytorium. Jednakże uznaje ono licencje wydane przez inne państwo członkowskie zgodnie z art. 7 (ust. 2 art. 9). Art. 11 ust. 1 tej dyrektywy wskazuje zaś, że "Kandydaci muszą posiadać wykształcenie obejmujące co najmniej dziewięcioletnią edukację (na poziomie podstawowym i średnim) oraz muszą pomyślnie ukończyć szkolenie podstawowe, odpowiadające poziomowi 3, o którym mowa w decyzji Rady 85/368/EWG z dnia 16 lipca 1985 r. w sprawie porównywalności kwalifikacji wynikających z kształcenia zawodowego między państwami członkowskimi Wspólnoty Europejskiej". Wedle zaś wskazanej decyzji Rady wykształcenie dające dostęp do poziomu 3: "edukacja obowiązkowa i/lub kształcenie zawodowe i uzupełniające kształcenie techniczne lub kształcenie techniczne lub inne na poziomie średnim. Ta forma kształcenie dostarcza więcej wiedzy teoretycznej niż poziom 2. Działalność obejmuje przede wszystkim posługiwanie się techniką i może być wykonywana w sposób samodzielny i/lub pociągać za sobą obowiązki wykonawcze i koordynacyjne.". Stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym "Licencję maszynisty może uzyskać osoba, która: 1) nie była skazana prawomocnym wyrokiem za popełnienie przestępstwa umyślnego, 2) ukończyła 18 lat; 3) ma co najmniej wykształcenie zasadnicze zawodowe lub zasadnicze branżowe; 4) spełnia wymagania zdrowotne, fizyczne i psychiczne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 22a ust. 11 pkt 2; 5) odbyła szkolenie na licencję maszynisty; 6) zdała egzamin na licencję maszynisty nie później niż w terminie 24 miesięcy od dnia ukończenia szkolenia, o którym mowa w pkt 5. Z powyższego wynika zatem, że maszynista musi posiadać warunki fizyczne i kwalifikacje niezbędne do prowadzenia pociągów. Licencja potwierdza, że maszynista spełnia minimalne wymagania pod względem warunków zdrowotnych, podstawowego wykształcenia oraz ogólnych umiejętności zawodowych. Na gruncie prawa krajowego maszynista musi posiadać przynajmniej wykształcenie zasadnicze zawodowe lub zasadnicze branżowe. Ustawa o transporcie kolejowym nie stanowi co należy rozumieć pod pojęciem wykształcenia "zasadniczego zawodowego" i "zasadniczego branżowego". Poziomy wykształcenia i warunki ich uzyskania zostały określone w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 737). Stosownie do art. 20 ust. 2 Prawa oświatowego "Wykształcenie zasadnicze branżowe posiada osoba, która: 1) ukończyła branżową szkołę I stopnia albo 2) zdała egzaminy eksternistyczne z zakresu wymagań określonych w podstawie programowej kształcenia ogólnego dla branżowej szkoły I stopnia oraz: a) ukończyła kwalifikacyjny kurs zawodowy w zakresie kwalifikacji wyodrębnionej w zawodzie nauczanym w branżowej szkole I stopnia lub b) posiada certyfikat kwalifikacji zawodowej w zakresie kwalifikacji wyodrębnionej w zawodzie nauczanym w branżowej szkole I stopnia lub świadectwo potwierdzające kwalifikację wyodrębnioną w zawodzie nauczanym w branżowej szkole I stopnia, lub c) uzyskała dyplom zawodowy albo dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe." Przepis art. 20 ust. 6 Prawa oświatowego stanowi, że: "Wykształcenie zasadnicze zawodowe posiada osoba, która: 1) ukończyła zasadniczą szkołę zawodową, szkołę zasadniczą lub inną szkołę równorzędną, albo 2) zdała egzaminy eksternistyczne z zakresu wymagań określonych w podstawie programowej kształcenia ogólnego dla zasadniczej szkoły zawodowej oraz: a) ukończyła kwalifikacyjne kursy zawodowe w zakresie wszystkich kwalifikacji wyodrębnionych w zawodzie nauczanym w zasadniczej szkole zawodowej lub b) posiada świadectwa potwierdzające wszystkie kwalifikacje wyodrębnione w zawodzie nauczanym w zasadniczej szkole zawodowej, lub c) uzyskała dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe.". W ust. 5 art. 20 ustawy Prawo oświatowe wskazano jakie warunki musi spełniać osoba, żeby posiadać wykształcenie gimnazjalne. W sprawie istotnym jest, że decyzja zaskarżona została wydana w trybie nadzwyczajnym, a to trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Ma to o tyle znaczenie, że nie każde naruszenie prawa będące podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie zwykłym jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie nadzwyczajnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W bogatym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu ww. przepisu można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (por. wyrok NSA III OSK 1357/23). Dla uznania rażącego naruszenia prawa koniecznym jest ustalenie czy: (1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", (2) charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz (3) przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i niejako warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są bowiem skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje w obrocie prawnym, czyniąc dalsze trwanie decyzji niemożliwym do zaakceptowania w państwie prawa (zob. wyrok NSA z 27.05.2025 r. II GSK 2350/21). W sprawie niniejszej lektura uzasadnienia zarówno decyzji zaskarżonej jak i decyzji z dnia [...] lutego 2024 r. pozwala na przyjęcie, że przyczyną stwierdzenia nieważności licencji maszynisty było uznanie, iż wniosek Strony o wydanie licencji maszynisty został załatwiony pozytywnie, mimo że Skarżący nie spełniał wymogów formalnych dotyczących ubiegania się o licencję maszynisty w postaci kryterium wykształcenia o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym. Organ pominął jednakże w swoich rozważaniach czy za stwierdzeniem nieważności przemawiają racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Podkreślić należy, że w tego typu postępowaniu jakim jest postępowanie nadzwyczajne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. i w związku z tym interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia takich decyzji musi być ścisła i nierozszerzająca. Nie każde naruszenie, które byłoby podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie zwykłym jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z 29.02.2022 r. II OSK 2903/19). W ocenie Sądu organ nie rozważył wszystkich okoliczności wymaganych do przyjęcia, że przedmiotowa decyzja rażąco narusza prawo. Wnikliwe i wszechstronne rozważenie powyższej kwestii jest tym bardziej istotne, gdy odbierane jest stronie uprawnienie wcześniej przez ten sam organ przyznane. Stwierdzenie nieważności licencji maszynisty należało zatem uznać za przedwczesne. Zaznaczyć nadto trzeba, że Sąd nie przesądza czy decyzja jest obarczona wadą nieważności czy też nie, wskazuje jednakże, że z uwagi na deficyty uzasadnień obu wydanych w sprawie decyzji, nie jest możliwa ocena prawidłowości działania organu w tym zakresie. Uzasadnienie decyzji winno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a., w tym zawierać ustalenia faktyczne i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nieustalenie wszystkich okoliczności, stosownie do art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz nieuzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia w sposób prawidłowy, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie organ winien wziąć pod uwagę powyższe i dokonać ponownej oceny czy objęta rozstrzygnięciem decyzja dotknięta jest wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1936). Zasądzona kwota obejmuje wynagrodzenie reprezentującego Stronę radcę prawnego (480 zł) oraz zwrot poniesionej opłaty sądowej od skargi (200 zł).