VI SA/Wa 350/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 czerwca 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie rozpoznania zażalenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 37 § 5 i § 6 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej k.p.a. (j. t. Dz. U. z 2017r., poz. 1257) oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j. t. Dz. U. z 2015r., poz. 1659), po rozpatrzeniu zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. przez G. Sp. z o. o., (skarżącą, spółka), na niezałatwienie przez Prezydenta [...] - w terminie - sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w okresie od dnia 16.01.2017 r. do dnia 28.02.2017 r. (sygn. akt [...]), orzekło na podstawie art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., że Prezydent [...] nie dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem G. Sp. z o. o. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano miedzy innymi, że wnioskiem z dnia 16.01.2017 r. G. Sp. z o. o. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich o wydanie zezwolenia na lokalizację/umieszczenie kiosku handlowego w pasie drogowym ulicy [...], w okresie od dnia 16.01.2017 r. do dnia 28.02.2017 r. W dniu 17.01.2017 r. (data wpływu do organu) do Zarządu Dróg Miejskich wpłynęło pismo wnioskodawcy informujące o zakupie w dniu 11.01.2017 r. pawilonu handlowo - usługowego nr [...] o pow. 30m2 posadowionego przy ul. [...]. Do powyższego pisma G. Sp. z o. o. dołączyła kopię w/w umowy z dnia 11.01.2017 r. Pismem z dnia 19.01.2017 r. Zarząd Dróg Miejskich wezwał G. Sp. z o. o. do usunięcia braków złożonego w dniu 16.01.2017 r. wniosku w sprawie zajęcia pasie drogowym ulicy [...] poprzez przedłożenie: notarialnie poświadczonej za zgodność z oryginałem umowy sprzedaży przedmiotowego kiosku handlowego lub faktury kupna, szczegółowego aktualnego planu sytuacyjnego z precyzyjnie wrysowaną lokalizacją obiektu handlowego wraz z opisanymi wymiarami wszystkich boków obiektu. Jednocześnie, powołując się na art. 64 § 2 k.p.a., Zarząd Dróg Miejskich wskazał, że powyższe braki należy usunąć w terminie 7 dni od dnia odbioru pisma, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Pismo zawierające powyższe wezwanie zostało doręczone G. Sp. z o. o. w trybie tzw. doręczenia zastępczego w rozumieniu art. 44 k.p.a. Powyższe pismo z dnia 19.01.2017 r. zostało skierowane na adres ul. [...], tj. adres którym posługuje się Spółka. Następnie pismem znak: [...] z dnia 24.02.2017 r. skierowanym do ustanowionego w sprawie pełnomocnika G. Sp. z o. o., Zarząd Dróg Miejskich poinformował o pozostawieniu wniosku z dnia 15.12.2016 r. bez rozpoznania, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. Organ wyjaśnił, że pismem z dnia 19.01.2017 r. wezwał Spółkę do uzupełnienia braków wniosku w sprawie zajęcia pasa drogowego przy ul. [...]. Wskazał, że pozostawienie przedmiotowego wniosku o zajęcie pasa drogowego bez rozpoznania następuje z uwagi na nieuzupełnienie braków mimo wezwania skierowanego do Spółki. Powyższe pismo z dnia 24.02.2017 r. zostało doręczone pełnomocnikowi Spółki w dniu 09.03.2017 r. oraz samej Spółce (do wiadomości) w dniu 17.03.2017 r. W dniu 05.12.2017 r. do Zarządu Dróg Miejskich wpłynęło zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., złożone przez pełnomocnika Spółki - adw. B. R., na niezałatwienie przez Prezydenta [...] - w terminie - sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w okresie od dnia 16.01.2017 r. do dnia 28.02.2017 r. (sygn. akt [...]). W uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia SKO wskazało, że po otrzymaniu wniosku Spółki z dnia 16.01.2017 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację kiosku handlowego w pasie drogowym ulicy [...], organ I inst. wskazując m. in. na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016r., poz. 1264), wezwał wnioskodawcę, stosownie do art. 64 k.p.a,, o uzupełnienie przedmiotowego wniosku, w zakreślonym terminie, o stosowne dokumenty. Z akt sprawy wynika, że powyższe wezwanie zostało skutecznie doręczone wnioskodawcy w trybie doręczenia zastępczego. Jak stanowi art. 44 § 1 k.p.a, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w art 42 i art. 43 k.p.a. poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w placówce pocztowej, umieszcza się w skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości jej odbioru w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a., tj. z upływem czternastego dnia przechowywania pisma w placówce pocztowej, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Przenosząc powyższe regulacje prawne na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wezwanie Zarządu Dróg Miejskich z dnia 19.01.2017 r. zostało doręczone G. Sp. z o. o. w dniu 09.02.2017 r., (pierwsze awizo - 26.01.2017 r., awizo powtórne - 03.02.2017 r.). Braki, do uzupełnienia których wezwał zarządca drogi nie zostały przez Spółkę uzupełnione w zakreślonym terminie, zasadnie zatem organ pierwszej instancji pozostawił wniosek Spółki bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. (pismo z dnia 24.02.2017 r.). SKO podkreślił, że rozpatrując wniosek w trybie art. 37 k.p.a. nie jest władne dokonywać merytorycznej oceny słuszności w/w wezwania. Należy nadto wskazać, że w piśmie Zarządu Dróg Miejskich z dnia 24.02.2017 r. organ błędnie wskazał datę wniosku - 16.12.2016 r., którym Spółka wniosła o wyrażenie przez zarządcę drogi zgody na zajęcie pasa drogowego ul. [...] pod kiosk handlowy. Niemniej jednak, zarówno z treści całego pisma z dnia 24.02.2017 r., jak i z całokształtu akt sprawy, w tym z wezwania z dnia 19.01.2017 r., bezspornie wynika, że wniosek Spółki w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] pod kiosk handlowy, w okresie od dnia 16.01.2017 r. do dnia 28.02.2017 r., wpłynął do Zarządu Dróg Miejskich w dniu 16.01.2017 r., nie zaś - jak błędnie (omyłkowo) wskazał organ - w dniu 16.12.2016 r. Skargę na powyższe rozstrzygniecie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca spółka. Skarżonemu postanowieniu zarzuciła: Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 16 ustawy z dnia 07 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (dalej: nowelizacja kpa) w zw. z art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. (Dz.U.2017.1257 tj.) poprzez wydanie skarżonego postanowienia na podstawie przepisów kpa w brzmieniu nadanym nowelizacją k.p.a., w sytuacji kiedy dane postępowanie administracyjne zostało wszczęte 16 stycznia 2017 r., zatem do rozstrzygnięcie sprawy powinno zostać wydane w oparciu o przepisy k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 01 czerwca 2017 r., co skutkowało zastosowaniem instytucji z art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. i orzekaniem w nieprawidłowym stanie prawnym. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 64 § 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z dnia 19 stycznia 2017 r. znak [...] prawidłowo zastosował wobec strony rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania, podczas gdy dokumenty wskazane w ww. wezwaniu nie stanowiły braku formalnego podania strony, organ mógł wszcząć postępowanie i procedować w oparciu o dokumenty złożone przez stronę, co skutkowało niezasadnym stwierdzeniem, ze organ I instancji nie dopuścił się bezczynności w prowadzeniu sprawy, w sytuacji kiedy organ powinien dalej procedować i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 37 § 2 k.p.c. (Dz.U.2016.23 t.j.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. poprzez niedostrzeżenie tego ,że organ I instancji dopuścił się bezczynności w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa mimo, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wszczęcia postępowania w sprawie, a strona w toku postępowania mogłaby ewentualnie uzupełnić dalszą dokumentację. 4. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art, 8 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania wbrew zasadzie wzbudzania zaufania obywateli do organów państwowych, albowiem SKO nie dostrzegło nieprawidłowości organu I instancji i pozbawiło strony możliwości rozpoznania jej sprawy. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wnosiła o: Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o stwierdzenie, że Prezydent [...] nie dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem G. Sp. z o.o. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w okresie od dnia 16 stycznia 2017 r. do dnia 28 lutego 2017 r. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt decyzji zezwalającej G. Sp. z o.o. na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w okresie od dnia 16 stycznia 2017 r. do dnia 28 lutego 2017 r. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a., o zasądzenie od organu na rzecz G. Sp. z o.o. kwoty stanowiącej pięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. o zasądzenie od organu na rzecz G. Sp. z o.o. kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazała miedzy innymi ,że skarżone rozstrzygniecie zostało wydane w oparciu o nieodpowiednie przepisy. Mianowicie 01 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 07 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Nowelizacja kpa zmieniła sposób zaskarżania bezczynności organu bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednakże do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej kpa należy stosować przepisy dotychczasowe. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte dnia 16 stycznia 2017 r. Opisany powyżej stan faktyczny dotyczący postępowania w sprawie wydania skarżącej zezwolenia na zajęcia pasa drogowego wskazuje, że w danym postępowaniu doszło do przewlekłości. SKO w tej kwestii zajął odmienne, błędne stanowisko. W niniejszej sprawie, konieczne jest dalsze procedowanie albowiem nie było podstaw do pozostawienia bez rozpoznania wniosku strony. W odpowiedzi na skarge organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Najdalej idącym zarzutem skargi jest zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik spraw tj. art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym nowelizacją k.p.a. gdy tymczasem postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte 16 stycznia 2017 r. W tym miejscu Sąd wskazuje, że powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie z zestawieniem treści art. 16 i 17 ust 1 i 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) można wywieść ogólną regułę, że znowelizowane przepisy winny mieć co do zasady zastosowanie do aktów lub czynności dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej (tj. 1 czerwca 2017 r.). Jak wynika z akt administracyjnych w dniu 16 stycznia 2017 r. do zarządu Dróg Miejskich wpłynęło pismo skarżącej z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację kiosku handlowego w pasie drogowym ulicy [...] w okresie od dnia 16 stycznia 2017 r. do dnia 28 lutego 2017 r. Wniosek powyższy skarżąca uzupełniła pismem z dnia 17 stycznia 2017 r. wskazując na zakup kiosku handlowego o wskazanej lokalizacji w dniu 11 stycznia 2017 r. (w załączeniu przedłożono umowę). Ponieważ wniosek z dnia 16 stycznia 2017 r. posiadał braki organ w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w dniu 19 stycznia 2017 r. wezwał skarżącą do ich uzupełnienia przez przekazanie: - notarialnie poświadczonej za zgodność z oryginałem umowy sprzedaży przedmiotowego kiosku handlowego lub kopii faktury, - szczegółowego aktualnego planu sytuacyjnego z precyzyjnie wyrysowaną lokalizacją obiektu wraz z wymiarami. Organ pouczył stronę, że nie wykonanie powyższego wezwania w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wbrew twierdzeniom skargi wezwanie skarżącej do uzupełnienia braków wniosku było w pełni zasadne zgodnie bowiem z treścią art. 40 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego ustala się opłatę stanowiącą iloczyn metrów kwadratowych zajętego pasa drogowego, stawkę opłaty za zajęcie i liczbę dni – przez które pas drogowy jest zajmowany. Wobec powyższego bez ustalenia dokładnej lokalizacji kiosku i jego wymiarów nie jest możliwe ustalenie powierzchni psa drogowego koniecznej do wyliczenia opłaty za zajęcie która to oplata stanowi element decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Również kwestia własności przedmiotowego kiosku jest istotna przy ustaleniu adresata decyzji dlatego też w/w braki były na tyle istotne, że organ mógł w tym przypadku zastosować art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawić wniosek skarżącej z 15 stycznia 2017 r. bez rozpoznania, o czym powiadomił stronę skarżącą. Podkreślić należy, że wezwanie do uzupełnienia braków wniosku zostało doręczone skarżącej w trybie doręczenia zastępczego zgodnie z art. 44 k.p.a. Sąd podkreśla, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie podlega kontroli Sądu może być natomiast kontrolowane w ramach skargi na czynność, a taka skarga nie została złożona przez skarżącą. Art. 64 § 2 k.p.a. stwarza w ocenie Sądu organowi możliwość przymuszenia autora wniosku do wskazania w piśmie takich dokumentów, które są niezbędne do nadania podaniu biegu procesowego. Pozostawienie podania/wniosku bez rozpoznania kończy postępowanie w zakresie przedmiotowego wniosku. Tak więc skoro organ I instancji pozostawił wniosek skarżącej w przedmiocie zajęcia pasa drogowego ul. [...] to postępowanie z wniosku z dnia 15 stycznia 2017 r. zostało zakończone. W tym miejscu należy wskazać, że skarżąca już pod rządami zmienionej ustawy kodeks postępowania administracyjnego wniosła do SKO w dniu 5 grudnia 2017 r. zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie przez Prezydenta [...] – w terminie – sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...], a jak wyżej wskazano wniosek z 15 stycznia 2017 r. pozostawiono bez rozpoznania, w zw. powyższym zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. należy uznać za zażalenie złożone zgodnie z nowymi przepisami. Reasumując w ocenie Sądu SKO w sposób prawidłowy uznało, że Prezydent [...] nie dopuścił się bezczynności w niniejszym postępowaniu, gdyż postępowanie z wniosku z dnia 15 stycznia 2017 r. zostało zakończone pozostawieniem wniosku bez rozpoznania ,o czym organ poinformował stronę skarżącą. Co prawda w piśmie omyłkowo wskazano, że chodzi o wniosk z dnia 15.12.2016 r., jednak w dalszej częsci pisma Organ wyjaśnił, że pismem z dnia 19.01.2017 r. wezwał Spółkę do uzupełnienia braków wniosku w sprawie zajęcia pasa drogowego przy ul. [...]. Wskazał, że pozostawienie przedmiotowego wniosku o zajęcie pasa drogowego bez rozpoznania następuje z uwagi na nieuzupełnienie braków mimo wezwania skierowanego do Spółki.Tak w9ięc w ocenie Sądu pomimo wskazania blędnej daty wniosku ,z piosma organu wynika w sposób jasny o jakie postepowanie chodzi. Dlatego też na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.