VI SA/Wa 351/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie asesor WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. Komendant Główny Policji stwierdził, na podstawie art. 134 oraz art. 268a k.p.a., w związku z odwołaniem K. S. od pisma Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2007 r. wzywającego na zasadzie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni amunicji (tekst jednolity z 2004 r. Dz. U. Nr 52 poz. 525 ze zm. dalej jako u.b.a.) na egzamin ze znajomości przepisów dotyczących posiadania i używania broni obiektowej sportowej oraz z umiejętności posługiwania się tą bronią, niedopuszczalność odwołania. Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie sprawy. K. S. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2007 r. wystąpił o wydanie decyzji dopuszczającej do posiadania broni obiektowej wraz z uprawnieniem magazyniera, w celu sportowym i szkoleniowym. W związku z powyższym, organ I instancji, pismem z dnia [...] września 2007 r. zaprosił skarżącego na egzamin poprawkowy ze znajomości przepisów dotyczących posiadania i używania broni obiektowej, o wydanie której wnioskował. Przedmiotowe pismo doręczono skarżącemu w dniu [...] września 2007 r. Od tego pisma skarżący odwołał się przyjmując, że pismo to jest decyzją administracyjną, rozstrzygającą sprawę wydania pozwolenia. Decyzji zarzucił: - naruszenie prawa materialnego - tj. art. 30 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.b.a. poprzez przyjęcie przez organ, że osoba ubiegająca się o wydanie decyzji o dopuszczeniu do posiadania broni zobowiązana jest przed uzyskaniem oczekiwanej decyzji, do przystąpienia do egzaminu, przewidzianego dla osób, które ubiegają się o wydanie pozwolenia na broń w trybie art. 16 ust. 1 u.b.a. W związku z przedstawionymi zarzutami wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji (wezwania do Komendy Policji celem zdania egzaminu) wraz z nakazaniem zwrotu skutków finansowych poniesionych przez niego i orzeczenie zgodnie z wnioskiem, tj. wydanie decyzji w trybie art. 30 ust. 2 u.b.a., ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonej decyzji (wraz ze zwrotem poniesionych skutków finansowych) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania skarżący podał, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., wobec złożenia wniosku o dopuszczenie do posiadania broni obiektowej w trybie art. 30 ust 1 u.b.a., organ administracji winien załatwić sprawę przez wydanie decyzji (art. 30 ust.2 cytowanej wyżej ustawy o broni i amunicji). W ocenie skarżącego z uwagi na fakt zamieszczenia przez organ w piśmie z dnia [...] września 2007 r., elementów konstytutywnych decyzji administracyjnej należy uznać powyższe pismo za decyzję administracyjną wydaną przez organ administracji rządowej I instancji. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. Komendant Główny Policji stwierdził niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podał, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W myśl art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, a § 2 tego artykułu stanowi, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W ocenie organu pismo Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2007 r. nie jest decyzją administracyjną i odwołanie od niego nie przysługuje. W rozpatrywanej sprawie nie istnieje, zdaniem organu, jakiekolwiek rozstrzygnięcie podlegające administracyjnemu tokowi instancji, a przepisy zarówno prawa materialnego (ustawy o broni i amunicji), jaki i prawa procesowego (kodeks postępowania administracyjnego) nie przewidują środka odwoławczego od pisma zawiadamiającego o egzaminie ze znajomości przepisów dotyczących posiadania i używania broni palnej, które należy traktować jedynie jako czynność materialno - techniczną organu I instancji w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji zastosowanie ma dyspozycja art. 134 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu wniesienia odwołania. W skardze na powyższe postanowienie, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosił o jego uchylenie i zasądzenie na rzecz kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: - art. 134 k.p.a. w zw. z art. 104 i 107 k.p.a.- przez uznanie za niedopuszczalne odwołania i przyjęcie, że pismo Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2007r., skierowane do skarżącego w celu wykonania czynności zdawania dodatkowego, poza prawem egzaminu, nie jest decyzją administracyjną; - art. 30 ust. 1, w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 9 ust. 6 u.b.a. przez zanegowanie czasookresu, na który wydawane jest pozwolenie na broń, jak i wymuszanie na skarżącym poddawania się kolejnemu egzaminowi, w celu uzyskania decyzji w trybie art. 30 ust. 2 u.b.a. Zdaniem skarżącego, czynność wezwania na egzamin mogłaby być tylko czynnością materialno- techniczną, gdyby stanowiła realizację zapisów ustawy o broni i amunicji lub przepisów wykonawczych. Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 9 ust 6 u.b.a. pozwolenia na broń wydawane jest na czas nieokreślony, stąd nie ma potrzeby nakazywania skarżącemu odbywania kolejnego egzaminu, w celu realizacji wniosku o uzyskanie decyzji w trybie art. 30 ust. 2 u.b.a. Skoro jednak organ I instancji życzy sobie zdawania kolejnego egzaminu, opierając się na swoim postanowieniu, to czynność taka stanowi decyzję administracyjną, a nie czynność materialno-techniczną. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał prezentowaną dotychczas argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny zasadności skargi na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2007 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpił do Komendanta [...] Policji z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej dopuszczającej do posiadania tzw. broni obiektowej na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 u.b.a. W związku ze złożonym wnioskiem organ, uznając że jest zobligowany do sprawdzenia w drodze egzaminacyjnej znajomości przez skarżącego przepisów dotyczących posiadania i użytkowania broni obiektowej, zaprosił skarżącego, pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r., na egzamin. Skarżący do egzaminu przystąpił, lecz uzyskał wynik negatywny, wobec czego pismem z dnia [...] września 2007 r. został zaproszony na egzamin poprawkowy, odbywający się dnia [...] października 2007 r. Skarżący poddał się również temu egzaminowi i do protokołu egzaminacyjnego wniósł uwagi. W dniu [...] października 2007 r., uznając że pismo z dnia [...] września 2007 r., nakazujące zdawanie egzaminu osobom ubiegającym się o wydanie decyzji o dopuszczeniu do posiadania broni obiektowej – sportowej jest decyzją, skarżący wniósł od tej decyzji odwołanie do Komendanta Głównego Policji. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny charakteru pisma Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2007 r. Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie w sprawach indywidualnych, należących do właściwości organów administracji, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.). W świetle przepisów art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, zaś decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty. Jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli tego organu, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie oznaczonego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie. Warunkiem dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej jest zatem istnienie przepisu prawa materialnego przewidującego załatwienie sprawy w takiej formie. W konsekwencji decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji prawo nie przewiduje, jest decyzją wadliwą jako wydaną bez podstawy prawnej. Treść decyzji, czyli jej elementy składowe, są przedmiotem unormowania art. 107 k.p.a. Rozstrzygnięcie i uzasadnienie to dwa istotne elementy składowe decyzji. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Osnowa (rozstrzygnięcie decyzji) jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Brak rozstrzygnięcia, "treści" decyzji, pozbawia dane pismo charakteru decyzji. Bez osnowy nie ma decyzji. Uzasadnienie natomiast służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Samo w sobie, bez rozstrzygnięcia (osnowy) nie jest decyzją (por. Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe i egzekucyjne, pod red. M Wierzbowskiego, C.H. BECK, Warszawa 2001, str. 142 i nast.) Według przyjętego w orzecznictwie i literaturze przedmiotu stanowiska, pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji, są takimi orzeczeniami, nawet gdy nie zachowują w pełni sformalizowanych wymagań przewidzianych w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć przede wszystkim oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata aktu i rozstrzygnięcie o stanie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Brak któregokolwiek z tych elementów dyskwalifikuje pismo organu jako decyzję. Ponosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy – w ocenie Sądu – uznać należy za prawidłowe stanowisko Komendanta Głównego Policji, który uznał, że pismo informujące skarżącego o terminie egzaminu ze znajomości przepisów dotyczących posiadania i używania broni nie jest decyzją i w konsekwencji, że nie przysługuje od niego odwołanie. Pismo Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2007 r. pomimo, że zawiera indywidualnie oznaczonego adresata, oznaczenie organu i podpis osoby wystawiającej je, nie zawiera rozstrzygnięcia (nie ma osnowy). Pismem tym nie przyznano skarżącemu żadnych uprawnień, ani też nie nałożono na niego żadnych obowiązków. Przyjęcie przez organ, że jest zobligowany sprawdzić znajomość skarżącego określonych przepisów i zaproszenie go na egzamin nie można uznać, za nałożenie na skarżącego obowiązku materialnoprawnego. Powołane pismo nie załatwia indywidualnej sprawy skarżącego, a stanowi jeden z etapów postępowania administracyjnego mającego na celu wydanie decyzji we wnioskowanym przez skarżącego zakresie. To dopiero decyzja wydająca, bądź odmawiająca wydania dopuszczenia do posiadania broni palnej sportowej "na świadectwo" będzie rozstrzygała merytorycznie w zakresie uprawnień, o których wydanie ubiega się skarżący. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 2 u.b.a dopuszczenie do posiadania broni następuje w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast analiza przepisów ustawy o broni i amunicji nie prowadzi do wniosku, żeby także dla zawiadomienia o terminie egzaminu przewidziana była forma decyzji. Zauważyć przy tym należy, że skarżący argumenty dotyczące braku po jego stronie konieczności poddania się egzaminowi będzie mógł podnosić ewentualnie w odwołaniu oraz w skardze do Sądu od decyzji odmawiającej wydania dopuszczenia do posiadania broni palnej sportowej "na świadectwo". Oznacza to, że skarżący nie zostaje pozbawiony możliwości obrony swych praw. Mając powyższe względy na uwadze Sąd, uznając, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia przepisów prawa, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.