VI SA/Wa 352/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2006 r. sprawy ze skarg H. B. na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] oraz nr [...] w przedmiocie kar pieniężnych oddala skargi W dniu [...] stycznia 2006 r., skarżący H. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Głównego Inspektora Transportu Drogowego dwie skargi na decyzje tego organu: 1. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 2 000 zł. za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia; 2. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o nałożeniu kary pieniężnej 109 500 zł. za nieokazanie wykresówek ograniczonej do kwoty 30 000 zł. i wyłączonej do odrębnego postępowania. Nadmienić należy, że w obu skargach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił wniosek pana H. B. o przywrócenie terminu do wniesienia skarg. Zaskarżone decyzje wydane zostały przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego upoważnił inspektorów transportu drogowego R. P. i W. P. do przeprowadzenia kontroli w Z. w K. w dniu [...] kwietnia 2005 r. w zakresie transportu drogowego/przewozów na potrzeby własne, czasu pracy kierowców i ruchu drogowego. Upoważnienie to, wraz z pouczeniem o obowiązkach kontrolowanego (tj. treści art. 72, 74 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - Dz. U. z 2001 r., Nr 125, poz. 1371 ze zm., art. 10 § 1 k.p.a. i art. 80 i 81 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej) zostało przyjęte przez H. B.. Ze sporządzonej przez inspektorów w pierwszym dniu kontroli [...] kwietnia 2005 r. notatki służbowej wynika, że przedsiębiorca w trakcie czynności kontrolnych nie przedstawił do wpisu książki kontroli przedsiębiorstwa, ani innych żądanych dokumentów, w tym wykresówek za ostatnie 12 miesięcy. Wobec odmowy udziału w czynnościach kontrolnych poprzez nie okazanie żądanych dokumentów - inspektorzy w siedzibie przedsiębiorcy sporządzili pisemne wezwanie do ich złożenia w siedzibie Inspektoratu w O. w dniu [...] kwietnia 2005 r., które wręczyli przedsiębiorcy za pokwitowaniem. Wezwanie to dotyczyło: wykresówek za ostatnie 12 miesięcy, dokumentów finansowo-księgowych za rok 2004, akt osobowych kierowców, potwierdzenia wniesienia opłat za przejazd po drogach krajowych, zaświadczenia wraz z wypisami na wykonywanie przewozów drogowych rzeczy na potrzeby własne. Inspektorzy sporządzili notatkę służbową, wskazując na przyczyny nieodebrania wymienionej dokumentacji. W ramach prowadzonych czynności kontrolnych przedsiębiorca przekazał jedynie inspektorom: - decyzje w sprawie nadania numeru NIP [...], - zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej [...], - zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym REGON [...], - kopie dowodów rejestracyjnych pojazdów stanowiących własność kontrolowanego podmiotu: [...], [...], [...], [...], [...] Przekazane dokumenty przedsiębiorca własnoręcznie podpisał i opieczętował firmową pieczątką (z wyjątkiem dowodów rejestracyjnych). W dniu [...] kwietnia 2005 r. kontrolowany przedsiębiorca nie przedstawił w siedzibie Inspektoratu Transportu Drogowego w O. żądanych dokumentów. Organ I instancji pismem z dnia [...] kwietnia 2005 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie: - nie okazania wykresówek lub zaświadczenia o okresach nieprowadzenia pojazdu za okres ostatnich 12 miesięcy od momentu dokonania w przedsiębiorstwie pierwszych czynności kontrolnych, - nieokazanie zaświadczenia oraz wypisów z zaświadczeń na wykonywanie przewozów drogowych na potrzeby własne. Jednocześnie po raz kolejny wezwał stronę do przedstawienia w terminie siedmiu dni od daty doręczenia wezwania m.in.: wykresówek kierowców zatrudnionych na podstawie umowy o pracę oraz innych umów za okres ostatnich 12 miesięcy, dokumentów finansowo-księgowych za rok 2004, dokumentów przewozowych i faktur za 2004 r., zaświadczenia oraz wypisów z zaświadczenia na wykonywanie przewozów drogowych rzeczy na potrzeby własne. Strona w dniu [...] kwietnia 2005 r. potwierdziła odbiór w/w dokumentów i w odpowiedzi na wszczęte postępowanie poinformowała, że kwestie wykresówek i zaświadczenia wyjaśni w ciągu 7 dni i wypowie się on co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie w dniu [...] kwietnia 2005 r. W dniu [...] kwietnia 2005 r. strona powiadomiła organ I instancji, iż jej obecność jest niemożliwa w dniu [...] kwietnia 2005 r. z powodu wypadku. W dniu [...] maja 2005 r. organ I instancji wezwaniem ostatecznym wezwał stronę do przedstawienia ww. dokumentów w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania i pismem z tej samej daty wezwano przedsiębiorcę do wyznaczenia osoby upoważnionej do reprezentowania kontrolowanego, zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego niemożność uczestnictwa w czynnościach kontrolnych. Oba pisma odebrała w siedzibie firmy D. B.. Strona w odpowiedzi na przesłane wezwania w dniu [...] maja 2005 r. poinformowała organ I instancji, iż żądane dokumenty zostaną przedstawione po zakończeniu leczenia i że nie wyraża zgody na wyznaczenie osoby upoważnionej do reprezentowania kontrolowanego podmiotu w sprawie prowadzonego postępowania wobec tego, że zarząd w firmie jest jednoosobowy. Prowadząc postępowanie organ I instancji ustalił m.in. także podejmując czynności z urzędu, że kontrolowany H. B. prowadził działalność gospodarczą jednoosobową (według wpisu w ewidencji działalności gospodarczej z [...] listopada 2004 r.) posiada pojazdy samochodowe, którymi zgodnie z informacjami uzyskanymi do kontrolowanego wykonuje przewozy drogowe rzeczy na potrzeby własne - na dowód tego uzyskano od strony kopie dowodów rejestracyjnych pojazdów oraz informację z właściwego Starostwa Powiatowego w [...] o zgłoszeniu przez kontrolowanego działalności w zakresie przewozów drogowych rzeczy na potrzeby własne dwoma samochodami ciężarowymi (z sześciu samochodów o d.m.c. przekraczającej 3,5 t.). Ustalono z urzędu, że kontrolowany prowadził działalność w zakresie przewozu drogowego rzeczy na potrzeby własne w okresie ostatnich 12 miesięcy od momentu kontroli w przedsiębiorstwie. Potwierdzeniem tych ustaleń są protokoły kontroli drogowych przeprowadzone przez Inspektorów Transportu Drogowego z O. z dnia [...] lutego 2004 r., [...] kwietnia 2004 r., [...] lipca 2004 r., [...] sierpnia 2004 r. i [...] grudnia 2003 r., decyzje o ukaraniu za naruszenia związane z wykresówkami i przepisami ustawy o transporcie drogowym oraz faktury z 2005 r. wystawione dla firmy D. z O., zeznania świadków A. T. i A. M. – pracowników tej firmy, której kontrolowany przedsiębiorca przewoził wyprodukowane meble własnym transportem. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy szczegółowo wskazany w decyzji I instancji, organ ten ustalił, że strona zajmowała się przewozem drogowym na potrzeby własne w 2004 r. i 2005 r. i była poinformowana zarówno o konieczności wyznaczenia pełnomocnika, jak i terminie zeznań świadków. Organ wskazywał w uzasadnieniu decyzji I instancji, że zgodnie z dyspozycją art. 68 ustawy o transporcie drogowym (u.t.d.) kontroli: - dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne, - przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdów i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy, - dokumentów przewozowych związanych z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne podlegają przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne. W ramach czynności kontrolnych kontrolowany zgodnie z dyspozycją art. 72 u.t.d. obowiązany jest umożliwić inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych, a w szczególności okazać dokumenty, umożliwić przekazanie za potwierdzeniem odbioru, kopii dokumentów oraz oryginału zapisu urządzenia samoczynnie rejestrującego prędkość jazdy, czas jazdy i postoju. Zakres i podstawy kontroli dodatkowo określają przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, gdzie w art. 77 ustawodawca poddał kontroli organów administracji wszystkich przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą. Wskazywał, że zakres przedmiotowy kontroli działalności przedsiębiorcy określają odrębne przepisy – m.in. ustawa o transporcie drogowym czy ustawa o czasie pracy kierowców. Czynności kontrolnych zgodnie z art. 80 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dokonuje się w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. Kontrolowany obowiązany był do pisemnego wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania go w trakcie kontroli, w szczególności w trakcie jego nieobecności. Organ ustalił, że kontrolowany podmiot nie przedstawił do kontroli wykresówek lub zaświadczeń potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu za okres ostatnich 12 miesięcy od dnia przeprowadzenia kontroli tj. [...] kwietnia 2005 r. żadnego z kierowców pomimo obowiązku wynikającego z przepisów art. 14 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, który stanowi, że "przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki, ułożone w odpowiednim porządku, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek, ich kopie. Wykresówki są okazywane lub przekazywane na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych". Za okresy, w których kierowcy nie prowadzili pojazdu, przedsiębiorca wystawia zaświadczenia i okazuje na żądanie uprawnionego organu kontroli i o tym stanowi art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 92, poz. 879). Sporządzone zostało wezwanie do okazania dokumentów i wręczone przedsiębiorcy w dniu kontroli, a następnie organ wyznaczył przedsiębiorcy dodatkowy termin na dostarczenie żądanych dokumentów – [...] kwietnia 2005 r., kiedy to w siedzibie Inspektoratu strona ponownie ich nie przedstawiła. Kolejny termin przedsiębiorca sam sobie wyznaczył, także go nie dochowując, bo [...] kwietnia 2005 r. uległ kontuzji. Organ administracji wskazywał, że przyjął informację strony o zwolnieniu lekarskim, ale kontynuował postępowanie wobec tego, że: 1) organ nie wzywał strony do osobistego stawiennictwa w siedzibie Inspektoratu celem przekazania żądanych dokumentów i złożenia ewentualnych wyjaśnień, 2) zgodnie z art. 32 k.p.a. oraz art. 80 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej strona mogła działać przez ustanowionego pełnomocnika i miała obowiązek jego wyznaczenia (art. 80 u.s.d.g.), 3) nie przedkładając w wyznaczonych terminach żądanych dokumentów strona uchybiła wyznaczonym terminom, a nie wnosiła o przywrócenie terminu. Dodatkowo organ administracji kierował się poglądem NSA wyrażonych w wyroku z 4 listopada 1998 r. III SA 1243/97, gdzie Sąd przyjął iż: "zwolnienie lekarskie od pracy nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu. Nie wyklucza bowiem możliwości dokonania czynności procesowej przez stronę (np. sporządzenia odwołania) i nadania pisma przez pocztę osobiście lub przez domownika". Przede wszystkim strona nie skorzystała z dyspozycji art. 32 k.p.a. i art. 80 u.s.d.g. mimo tego, iż do wyznaczenia pełnomocnika była zobowiązana, kilkakrotnie wzywana, nie złożyła żądanych dokumentów związanych z wykonywaną działalnością w zakresie transportu drogowego. Organ administracji dokonując ustaleń faktycznych w zakresie wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego oparł je na następujących dowodach: zaświadczeniu o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, kopiach dokumentów z kontroli drogowych pojazdów skarżącego w tym okresie przez pracowników ITD w O., które potwierdzały wykonywanie przewozów na potrzeby własne. Strona, jako dysponent wykresówek i zaświadczeń o okresach nieprowadzenia pojazdu w przypadku ich posiadania - mogła je przedstawić. Tej dokumentacji organ administracji nie był w stanie uzyskać od innych podmiotów. Wobec uchylania się do ustawowego obowiązku okazania dokumentów w dniu kontroli, a także w kolejnym wyznaczonym terminie, także z powodu nie wyznaczenia pełnomocnika nie była możliwa do przeprowadzenia analiza wykresówek. Organ ustalił, że bezsprzecznym jest, iż kontrolowany przez cały okres 12 miesięcy od momentu kontroli wykonywał przewozy rzeczy na potrzeby własne, co potwierdzają dowody w postaci protokołów kontroli drogowych, zgłoszone pojazdy do wykonywania działalności gospodarczej, uzyskane na żądanie strony zaświadczenia o wykonywaniu przewozów drogowych na potrzeby własne, opłacone w 2004 r. podatki od środków transportowych. Obowiązek okazania wykresówek i zaświadczeń o okresach nieprowadzenia pojazdów powstał już w momencie pierwszych czynności kontrolnych, których potwierdzeniem jest podpisane przez kontrolowanego upoważnienie do kontroli, notatka służbowa z czynności kontrolnych, przekazane przez stronę dokumenty firmy potwierdzające rejestrację podmiotu gospodarczego w odpowiednich organach. Uchylenie się od obowiązku okazania tarcz/zaświadczeń pozostaje w ocenie organu w całkowitej sprzeczności z przytoczonymi przepisami ustawy o czasie pracy kierowców i rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85. Za nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego nieprowadzenie pojazdu – podczas kontroli w przedsiębiorstwie i za każdy dzień pracy kierowcy nałożył karę w wysokości 109 500 zł. zgodnie z lp. 1.11.11 ust. 1 lit. a załącznika do ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 14 ust. 2 cytowanego wyżej Rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85. Organ I instancji wywodził nadto, że fakt pozostawania przez kontrolowanego na zwolnieniu lekarskim nie zwalniał strony od obowiązku uczestnictwa w prowadzonym postępowaniu poprzez wyznaczenie swojego pełnomocnika upoważnionego do reprezentowania w dalszych czynnościach kontrolnych, gdyż obowiązek taki wynika z przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Brak wyznaczenia pełnomocnika, uchylanie się od czynności kontrolnych nie może powodować dla organu administracji prowadzącego postępowanie niemożność przeprowadzenia analizy dokumentów. Przemawia za tym ocena zdarzenia w dniu [...] czerwca 2005 r., kiedy organ administracji próbował przekazać protokół kontroli przedsiębiorstwa kontrolowanemu delegując pracowników do wręczenia protokołu w siedzibie firmy. Pracownicy WITD pojawili się w siedzibie firmy i uzyskali informację, że właściciel znajduje się na terenie zakładu. Kiedy inspektorzy poprosili pracowników o poinformowanie właściciela firmy o ich przybyciu w celu doręczenia protokołu kontroli, to ani właściciel, ani żadna z osób, z którymi rozmawiali inspektorzy już się nie pojawiła. Odmówiono także przyjęcia i przekazania protokołu kontroli. Odnośnie nieokazania zaświadczenia na wykonywanie przewozu na potrzeby własne organ I instancji dodatkowo wskazywał, że z obowiązku ustanowionego w art. 33 ustawy o transporcie drogowym wynika, że przewozy na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, które wraz z wypisem wydaje właściwy dla siedziby przedsiębiorcy starosta na okres 5 lat. W kontrolowanym przedsiębiorstwie pojazdy samochodowe stanowiące własność strony wykorzystywane były do wykonywania przewozów drogowych rzeczy na potrzeby własne, o czym stanowią wyżej wskazane już dowody, w tym protokoły wcześniejszych kontroli, faktury oraz zeznania wskazanych wyżej pracowników D.. W dniu kontroli nie przedstawiono zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie wykonywania przewozów jako przewozów drogowych rzeczy na potrzeby własne ani wypisów z zaświadczenia. Nie zostało okazane w wyznaczonym 7 dniowym terminie. Organ z urzędu poczynił ustalenia zwracając się do Starostwa Powiatowego w [...] i uzyskał informację, iż strona uzyskała zaświadczenie, ale dopiero w dniu [...] kwietnia 2005 r. wraz z dwoma wypisami (do wykonywanej działalności zgłoszono dwa pojazdy). W wyniku tego organ administracji uznał, iż na dzień kontroli tj. [...] kwietnia 2005 r. kontrolowany nie posiadał wypisu z zaświadczenia, a także samego zaświadczenia. Tym samym kontrolowany wykonując przewozy rzeczy (mebli) wyprodukowanych przez własny zakład - bez wcześniej uzyskanego zaświadczenia o wykonywaniu przewozów drogowych jako przewozów na potrzeby własne naruszył przepis art. 33 u.t.d., co skutkuje sankcją przewidzianą z lp. 1.1.7. załącznika do ustawy. W rezultacie obu stwierdzonych naruszeń organ I instancji w decyzji z [...] czerwca 2005 r. nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w łącznej wysokości 111 500 zł, ograniczając jej wymiar do kwoty 30 000 zł. Podstawę prawną zmniejszenia wymiaru kary podczas jednej kontroli w przedsiębiorstwie był art. 92 ust. 2 pkt 2 u.t.d. W odwołaniu od tej decyzji pan H. B. domagał się uchylenia powyższej decyzji i umorzenia postępowania. Wskazywał m.in., że z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, a jego kopię doręcza się kontrolowanemu. Protokół podpisują inspektor i kontrolowany. Do protokołu kontroli kontrolowany może wnieść zastrzeżenia. Odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego odnotowuje się w protokole (bliżej art. 74 cyt. ustawy). W sprawie niniejszej protokół zawiera błąd formalny, gdyż brak jest adnotacji w odpowiedniej rubryce, dlaczego kontrolowany przedsiębiorca nie podpisał protokołu z dnia [...] czerwca 2005 r. Taki protokół może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania, a w sprawie niniejszej nie wszczęto postępowania w sposób formalny. Przedsiębiorcy wraz z decyzją doręczono protokół z kontroli przedsiębiorstwa z dnia [...] czerwca 2005 r. Nie zapoznano przedsiębiorcy z materiałem dowodowym. Takie postępowanie organów orzekających w tej sprawie narusza fundamentalne zasady postępowania administracyjnego, tj. zasadę praworządności, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasadę informowania oraz udziału stron w postępowaniu wyrażone art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Za uchyleniem decyzji przemawiają nie tylko błędy proceduralne organu pierwszej instancji, ale także rażące naruszenie prawa materialnego. Z brzmienia art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym wynika, że suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 30 000 zł w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie, a organ pierwszej instancji znacznie tę górną granicę przekroczył. Nie wskazał w uzasadnieniu decyzji z czego wynikła kwota 109 500 zł mając na uwadze lp. 1.11.11. pkt 1a załącznika do ustawy o transporcie drogowym, jeżeli kara pieniężna za nieokazanie wykresówki za jeden przypadek wynosi 300 zł. Także jego zdaniem kara pieniężna w wysokości 2 000 zł. za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia nie została udowodniona dołączonymi odpisami faktur kontrahentów przedsiębiorcy, czy też zeznaniami świadków. Odnosząc się do powołanych dowodów wywodził, że przesłuchanie świadków w trybie art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym było niezasadne. Świadkami tymi byli kontrahenci przedsiębiorcy, dlatego nie mają wiedzy w kontrolowanym przez Inspekcję zakresie. Takie działanie może narażać przedsiębiorcę na wymierne straty. Jako bezprawne odwołujący ocenił żądanie z Urzędu Miejskiego w [...] udzielenia informacji w zakresie regulowania przez niego podatku od środków transportowych. Rozpoznając odwołanie postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego z decyzji nakładającej karę 111 500 zł. ograniczoną do kwoty 30 000 zł. – wyłączył do odrębnego postępowania sprawę nałożenia kary 109 500 zł. za nieokazanie wykresówek. W związku z powyższym wydał dwie decyzje z dnia [...] listopada 2005 r., rozpoznając odwołanie z wyodrębnieniem każdego ze stwierdzonych naruszeń: 1. Decyzją o nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 2 000 zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Podstawę faktyczną oparł na ustaleniach organu I instancji i ocenił, że podjął on wszelkie kroki w celu wyjaśnienia sprawy, opierając się także na wiedzy własnej wynikającej z przeprowadzonych w 2004 r. kontroli drogowych pojazdów należących do strony i opisanych w decyzji protokołów sporządzonych na okoliczność wykonywania przewozów na potrzeby własne, na wskazanych w decyzji fakturach sprzedanych towarów także w 2005 r., zeznaniach świadków - kontrahentów strony przesłuchanych na okoliczność nieodpłatnego dostarczania im zamawianych mebli wyprodukowanych w przedsiębiorstwie pana H. B.. Także z urzędu organ uzyskał informację ze Starostwa Powiatowego w [...] co do uzyskania dopiero w trakcie postępowania administracyjnego – [...] kwietnia 2005 r. wymaganego zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie przewozów drogowych na potrzeby własne. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 33 ust. 1, 87 ust. 1 i 2, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz lp. 1.1.7 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Wskazał, iż zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Stosownie do art. 87 ust. 2 cytowanej ustawy, podczas przewozu drogowego wykonywanego na potrzeby własne kontrolowany obowiązany jest mieć przy sobie wypis zaświadczenia, o którym mowa powyżej. Konsekwencję nie przestrzegania tych obowiązków wskazuje art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowiący, że kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15 000 zł oraz treść lp. 1.1.7. załącznika do w/w ustawy, który karą 2 000 zł sankcjonuje wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. 2. Decyzją o nr [...] uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] i przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji sprawę w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 30 000 zł. wymierzonej w kwocie 109 500 zł. za nieokazanie wykresówek wyłączonej do odrębnego postępowania. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazał art. 138 § 2 k.p.a., art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.), lp. 1.11.11. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985 r., Nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r.), art. 31 ustawy z dnia 17 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879). Zasadność takiego rozstrzygnięcia organ odwoławczy upatrywał w konieczności wskazania przez organ I instancji podstawy ustalenia wysokości nałożonej kary w zakresie braku wykresówek lub zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu. Zarzucił organowi I instancji, że nakładając karę w wysokości 109 500 zł za naruszenie wskazanych w decyzji przepisów nie ustalił i nie wskazał ilu kierowców jest zatrudnionych w kontrolowanym przedsiębiorstwie oraz w które dni kierowca lub kierowcy pracowali. Karę nałożono za brak 365 sztuk wykresówek, z tego by wynikało, że jeżeli w firmie zatrudniony jest jeden kierowca to pracował by on każdego dnia w roku, nie korzystając tym samym z żadnego odpoczynku. Polecił organowi I instancji dokonanie oceny prawnej zebranego materiału w szczególności pod kątem ewentualnych dni pracy kierowcy (kierowców), tak aby decyzja odzwierciedlała stan faktyczny ujawniony podczas kontroli. W skargach złożonych na obie decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pan H. B. w zasadzie skoncentrował się na argumentach uzasadniających uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu do ich złożenia i jak wskazano na wstępie, termin do złożenia obu skarg został przywrócony postanowieniem tut. Sądu z dnia 5 maja 2006 r. Domagając się uchylenia obu decyzji organu odwoławczego i zasądzenia kosztów postępowania zarzucał naruszenie art. 138 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie jednej sprawy w postępowaniu odwoławczym na podstawie postanowienia i dwóch decyzji administracyjnych. Twierdził w uzasadnieniu skargi, że wydając dwie decyzje organ odwoławczy rażąco naruszył art. 138 k.p.a. Jego zdaniem wyłączną formą ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym jest forma decyzji administracyjnej, a nie postanowienia. Rodzaje podejmowanych decyzji określa wyczerpująco art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. W wyroku z 10 marca 1993 r. IV SA1245/92 i 1252/92 NSA przyjął, że określone w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące dla organu odwoławczego w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu, stanowi rażące naruszenie prawa (bliżej teza 4 i 7 do art. 138 k.p.a. komentarza prof. dr hab. Barbary Adamiak i Janusza Borkowskiego CH Beck 2005 r.). Art. 138 k.p.a. wyraźnie wskazuje, że organ drugiej instancji odwołanie od jednej decyzji może rozstrzygać tylko jedną decyzją. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego domagał się stwierdzenia nieważności obu zaskarżonych decyzji i uchylenia decyzji I instancyjnej. W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o ich oddalenie powołując się na argumentację zawartą w decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 31 października 2006 r. postanowił o połączeniu obu skarg złożonych w sprawach VI SA/Wa 352/06 i VI SA/Wa 353/06 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod wspólną sygn. akt VI SA/Wa 352/06. Rozpoznając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było skontrolowanie, czy zaskarżone decyzje odpowiadają prawu, czy też zarzuty skarżącego są uzasadnione, mając na względzie zasadę wynikającą z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. stanowiącą, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżone decyzje pod kątem powyższych kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że badając decyzje odwoławcze Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które stanowiłoby podstawę do stwierdzenia ich nieważności i - co wymaga podkreślenia - takiej podstawy prawnej nie wskazał pełnomocnik skarżącego, mimo tak sprecyzowanego żądania.. W ocenie Sądu nie jest trafny zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez to, że organ rozpatrując odwołanie od decyzji I instancyjnej - rozpoznał w odrębnych postępowaniach odwoławczych: - kwestię nieposiadania w dacie kontroli w przedsiębiorstwie zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej; - kwestię nie okazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu za okres objęty kontrolą w przedsiębiorstwie, czyli 12 miesięcy przed datą kontroli [...] kwietnia 2005 r.; - uprzednio wydając postanowienie z dnia [...] listopada 2005 r. o wyłączeniu do odrębnego postępowania rozpoznania odwołania w zakresie nieokazanych wykresówek, za co została wymierzona kara 109 500 zł. Przyznać należy, że żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego, mającego zastosowanie w sprawach nieuregulowanych ustawą o transporcie drogowym wprost nie stanowi o możliwości wyłączenia do odrębnego postępowania części rozstrzyganych przez organ administracji zagadnień, ani takiej możliwości nie zakazuje. Zauważyć należy, że ustawodawca w art. 140 k.p.a. przewidział, że w sprawach nie uregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wyłączając do odrębnego rozpoznania rozpoznanie jednego (kary 106 500 zł. za nieokazanie wykresówek) z nałożonych - dwóch obowiązków (kary 2 000 zł. za brak wymaganego zaświadczenia) należałoby przyjąć, że organ odwoławczy zastosował wskazany w postanowieniu art. 123 k.p.a. Dodać należy, że jest ono niezaskarżalne (co przewiduje art. 142 k.p.a.). Procedura postępowania administracyjnego przewiduje w art. 62 k.p.a. możliwości łącznego wszczęcia i prowadzenia spraw, w których prawa i obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Zatem, w ocenie Sądu nie jest uchybieniem - w przypadku celowości takiego działania – zastosowanie na zasadzie a contrario rozdzielenia prowadzonego postępowania ( także odwoławczego) w sytuacji ustalenia różnych podstaw prawnych obowiązków administracyjnych i przy zaskarżeniu decyzji co do nałożenia kary każde z naruszeń. Za takim rozwiązaniem procesowym przemawiała także okoliczność dostatecznego wyjaśnienia i uznania przez organ odwoławczy za ustalony stanu faktycznego w zakresie braku wymaganego zaświadczenia, w przeciwieństwie do stwierdzonych braków w stanie faktycznym co do ustaleń wyników kontroli wykresówek. Brak uzasadnienia takiego rozwiązania procesowego, które może przyspieszyć postępowanie - nie stanowi uchybienia procesowego, które miałoby wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Takiego zarzutu nie skarga nie zawiera, bowiem kwalifikuje to jako rażące naruszenie prawa. Przyjęta przez organ odwoławczy konstrukcja procesowa ma charakter porządkowy i co do zakresu opisana została na wstępie każdej z w zaskarżonych decyzji. Należy mieć na względzie, że na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Pod względem przedmiotowym niniejszą sprawę administracyjną stanowi treść obowiązku oraz podstawa prawna i faktyczna, a elementem podmiotowym jest strona mająca nałożony obowiązek prawny. Należy zwrócić uwagę, że art. 136 k.p.a. określający granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym nie nakłada na organ odwoławczy obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, czyli organ II instancji nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo uznał, że część materiału dowodowego - dotycząca nieokazania w czasie kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek/zaświadczeń - została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione oceniając, że są podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Także w wyroku NSA z dnia 4 października 1997 r. (I SA/Po 1237/96, POP 1998, nr 3, poz. 92) stwierdzono, że: "zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Wynika to i z treści art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe". W niniejszej sprawie organ odwoławczy zasadnie uznał, że postępowanie dowodowe w zakresie wymiaru kary za brak wykresówek/zaświadczeń musi zostać uzupełnione przez organ I instancji, skoro nie wskazał na podstawie jakich dowodów ustalił, ilu kierowców było zatrudnionych w kontrolowanym okresie, w które dni pracowali. Braki stanu faktycznego wyłącznie w tym zakresie spowodowały, że nie było podstawy do zastosowania wymiaru kary w wysokości 109 500 zł. Innymi słowy decyzja kasacyjna w tym zakresie jest uzasadniona, skoro organ odwoławczy ustalił, że materiał dowodowy dotyczący wykresówek/zaświadczeń nie został w sposób należyty zgromadzony, a to uniemożliwiło z kolei dokonanie jego właściwej oceny. Nadmienić należy, że organ odwoławczy wprawdzie nie był związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji i był upoważniony do odmiennej oceny zebranych dowodów, ale tylko wówczas, gdy dowody te zebrane byłyby prawidłowo. Braki materiału dowodowego uniemożliwiały dokonanie jego oceny. Nie oznaczało to jednak, że organ odwoławczy jest obowiązany do ponownego gromadzenia całokształtu materiału dowodowego. Sprzeciwia się temu przepis art. 136, który uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia jedynie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego. W doktrynie przyjmuje się, że skoro postępowanie odwoławcze jest postępowaniem merytorycznym, to obowiązki organu odwoławczego w zakresie postępowania dowodowego nie są mniejsze niż organu pierwszej instancji (np. Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 321). Stwierdzenie to jest trafne tylko w takim zakresie, że organ odwoławczy jest obowiązany do wydania decyzji na podstawie całokształtu materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny (art. 80) - vide: Komentarz do art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II. Należy przy tym podkreślić, że skarżący w swoim odwołaniu nie wnosił o dopuszczenie jakichkolwiek nowych dowodów ani o ponowienie dowodów już przeprowadzonych, zarzuty dotyczyły oceny materiału dowodowego i prowadzenia postępowania. Ponadto można także przyjąć, że w sytuacji, kiedy wydana decyzja I instancyjna oparta jest o różne podstawy prawne, z czego tylko część jest prawidłowa i nie wymagała uzupełnienia materiału dowodowego, to w przeciwieństwie do pozostałej materii objętej tą decyzją -– potrzebę wydania postanowienia o charakterze porządkującym postępowanie odwoławcze w celu wydania decyzji ostatecznej co do materii gotowej do rozstrzygnięcia uzasadnia ekonomia postępowania administracyjnego, czy zachowanie terminów załatwienia sprawy. Wskazać należy, że postanowienia nie są jednolitą wewnętrznie grupą aktów procesowych, dlatego muszą być rozpatrywane z uwzględnieniem szczególnych regulacji występujących w k.p.a. Skoro art. 123 k.p.a. przewiduje wydawanie postanowień o charakterze procesowym dotyczących kwestii wynikających w toku postępowania, to nie można wykluczyć takich, które usprawniają organizację jego toku - także postępowania odwoławczego. Przemawia za tym zapewnienie przez organ jego sprawności. W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy, w zakresie ustalenia wykonywania przewozów na potrzeby własne - pozwolił organowi odwoławczemu na jednoznaczne przyjęcie, że przedsiębiorca wykonywał przewóz na potrzeby własne i na dzień kontroli nie posiadał wymaganego zaświadczenia. Dowody zgromadzone z urzędu, powołane w zaskarżonej decyzji pierwszo i drugo instancyjnej, szczegółowo uzasadnione, pozwoliły na ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, że przedsiębiorca wykonywał przewóz mebli na potrzeby własne. Pozostaje poza sporem, że skarżący w dacie kontroli w przedsiębiorstwie [...] kwietnia 2005 r. nie posiadał wymaganego zaświadczenia, złożył dopiero wniosek o jej udzielenie i zostało mu wydane dopiero [...] kwietnia 2005 r. Obowiązek administracyjnoprawny przedsiębiorcy określa art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, który stanowi, że przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Podczas przejazdów wykonywanych w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, między innymi wymienionymi w tym przepisie dokumentami: wypisu zaświadczenia o którym mowa w art. 33 ust. 10 tj. potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej czy zapisy urządzenia rejestrującego o czym stanowi art. 87 ust. 1 i ust. 2 u.t.d. Pozostaje poza sporem, że przedsiębiorca w dacie kontroli pojazdów w przedsiębiorstwie nie posiadał tych dokumentów. Art. 92 ust 1 cytowanej ustawy stanowi, iż karze od 200 zł. do 15 000 zł. podlega wykonywanie przewozu bez uiszczenia w/w opłaty, ale konkretną wysokość kar za poszczególne naruszenia ustawy ustalona jest w załączniku do ustawy. Zatem prawidłowo zastosowano lp.1.1.7. załącznika do w/w ustawy o transporcie drogowym. Wskazać należy, że przedsiębiorca został zawiadomiony o kontroli, obowiązku złożenia wymaganych dokumentów - w tym zaświadczenia - już w chwili przystąpienia do kontroli w dniu [...]kwietnia 2005 r. i wręczenia mu upoważnienia do jej przeprowadzenia. Odmowa okazania dokumentów w tym dniu spowodowała wręczenie mu wezwania do ich złożenia w terminie 7 dni, które także zostało mu wręczone. W zakreślonym terminie skarżący także nie złożył zaświadczenia, bo dopiero zostało wydane [...] kwietnia 2005 r. Wprawdzie protokół kontroli, potwierdzający ustalenia faktyczne dokonane w czasie kontroli w przedsiębiorstwie nie został podpisany przez przedsiębiorcę, ale w okolicznościach niniejszej sprawy - wobec składanych zwolnień lekarskich, nie ustanowienia pełnomocnika mimo pouczenia, unikanie inspektorów upoważnionych do wręczenia protokołu - mimo obecności przedsiębiorcy w zakładzie - nie ma to istotnego wpływu na wynik sprawy, czyli rozstrzygnięcie. Ustawodawca wyraźnie w art. 87 ust. 3 ustawy nałożył na przedsiębiorcę obowiązek wyposażenia kierowcy wykonującego transport drogowy w wymagane prawem dokumenty. W tym stanie rzeczy wbrew zarzutom skarżącego organ rozpatrując odwołanie nie pominął złożonych dowodów, jak i twierdzeń strony, ale zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) odmówił im dowodowi wiarygodności i uzasadnił, z jakiej przyczyny. Organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 1997 r., sygn. III SA 150/96, LEX nr 30848). Stąd zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego zawarte w skardze ( art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) są nieuzasadnione, bowiem nie mają istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. W związku z powyższym zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego w dacie jej wydania prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy i skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.