VI SA/Wa 354/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Jolanta Królikowska- Przewłoka Protokolant Marta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu. Na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] września 2006 r. E. M. zajmował pas drogowy drogi powiatowej przy ul. B. rej. ul. D. pod kiosk handlowy o powierzchni [...] m2. Decyzja ta została wydana na okres od [...] sierpnia 2006 r. do [...] grudnia 2006 r. Zgodnie z pkt 11 załącznika do przywołanej decyzji, wniosek o wydanie zezwolenia na dalsze funkcjonowanie przedmiotowego obiektu należało złożyć co najmniej z trzymiesięcznym wyprzedzeniem, czego strona niedopełniła składając go dopiero dnia [...] marca 2007 r. Pismem z dnia [...] marca 2007 r. zarząd drogi poinformował stronę, że za zajęcie fragmentu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zostaną naliczone kary oraz że zgodnie z art. 10 k.p.a. strona może zapoznać się z dokumentami zgromadzonymi w powyższej sprawie. Na podstawie art. 40 pkt 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115), art. 104 k.p.a. oraz uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, działając w imieniu Prezydenta W., Zarząd Dróg Miejskich decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nałożył na E. M. karę pieniężną w wysokości 5.487 złotych, z tytułu zajmowania omawianego pasa drogi bez zezwolenia. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż zgodnie z dyspozycją ustawy o drogach publicznych za samowolne zajmowanie pasa drogowego, bądź przekroczenie terminów określonych w decyzji nakłada się kary pieniężne w wysokości określonej na podstawie art. 40 pkt 12 ustawy o drogach publicznych, w świetle, którego za umieszczenie obiektu w pasie drogowym bez zezwolenia pobiera się karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty. Od powyższej decyzji E. M. dnia [...] kwietnia 2007 r., złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie, wskazując iż nie był on właścicielem pawilonu, toteż nie mógł go zlikwidować. W wyniku rozpatrzenia odwołania organ II instancji decyzją z dnia [...] maja 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy pokreślił, iż analizując materiał dowodowy sprawy uznał, że zawierał on braki uniemożliwiające ustalenie tytułu prawnego do dzierżawienia pawilonu handlowego przez odwołującego się E. M., w związku z czym nie można było stwierdzić jednoznacznie czy decyzja organu I instancji nakładająca karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego była skierowana do właściwego adresata. Ponadto ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynikało jednoznacznie, że teren, na którym stoi pawilon handlowy odwołującego się stanowi pas drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 1, 2, 4 i 5 ustawy o drogach publicznych. O niekompletności materiału dowodowego świadczyła również niewyraźna kserokopia ,,Protokołu kontroli w terenie" z dnia [...] lutego 2007 r. Protokół zawierał również braki pomiarów terenu zajętego lub innego określenia jego powierzchni, protokół nie zawierał także podpisu osoby uprawnionej do uczestnictwa w czynności kontroli. Poza wyżej wskazanymi brakami merytorycznymi organ odwoławczy stwierdził także błędy językowe w ,,Protokole kontroli w terenie"; niedopuszczalne w świetle ustawy o języku polskim z dnia 7 października 1999 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Zarząd Dróg Miejskich w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nałożył na E. M. karę pieniężną w wysokości 5.487 złotych, z tytułu zajmowania omawianego pasa drogi bez zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że fakt istnienia obiektu w terenie oraz wielkość powierzchni zajętej pod przedmiotowy obiekt nie był kwestionowany przez właściciela obiektu. Biorąc pod uwagę powyższe postanowiono, zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 12 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, nałożyć na właściciela obiektu ww. karę za okres samowolnego zajęcia pasa drogowego. Od niniejszej decyzji E. M. złożył odwołanie, w którym podniósł iż z powodu złego stanu zdrowia, we wskazanym w decyzji terminie nie korzystał z pawilonu i dlatego nie wnosił o przedłużenie terminu na zajęcie pasa drogowego. Pawilon nie był jego własnością tylko "F.", od której go wynajmował, a z właścicielem obiektu nie miał możliwości uzyskać kontaktu. Podkreślił, że nie był w stanie zapłacić sumy wymienionej w decyzji, gdyż jego dochody ledwo wystarczały na codzienne utrzymanie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia ww. odwołania. W uzasadnieniu podkreślono, że oświadczenie skarżącego, iż decyzje i pisma nie były przez niego potwierdzane, a wszelkie przesyłki odbierał bezpośrednio ze skrzynki na listy, nie miało znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Zaskarżona przez stronę decyzja została wysłana listem poleconym i doręczona w dniu [...] sierpnia 2007 r., czego dowodem było potwierdzenie odbioru przesyłki poleconej, dokonane własnoręcznym podpisem przez żonę E. M., czyli osobę uprawnioną do odbioru decyzji na podstawie art. 43 k.p.a., zatem doręczenie zostało dokonane skutecznie w świetle ww. przepisów. Odwołanie od kwestionowanej decyzji skarżący wniósł dopiero w dniu [...] września 2007 r., a zatem od momentu doręczenia decyzji w dniu [...] sierpnia 2007 r., upłynęły [...] dni. Wobec uchybienia czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy nie odniósł się merytorycznie do treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego rozstrzygnięcia E. M., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z uwagi na to, iż skargą z dnia [...] stycznia 2008 r., zaskarżył również postanowienie z dnia [...] grudnia 2007 r., o nr [...], Sąd uznał, że jest odrębną skargą, która została wyłączona do odrębnego rozpoznania pod sygn. akt VI SA/Wa 355/08. W przedmiotowej sprawie skarga została odrzucona z uwagi na fakt jej nieopłacenia. W uzasadnieniu skargi na postanowienie z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] skarżący podkreślił, iż w terminie gdy organ doręczył mu decyzję o nałożeniu kary pieniężnej przebywał poza miejscem zamieszkania i decyzję tę odebrał ze skrzynki na listy po terminie możliwym do wniesienia odwołania. Zaznaczył, iż wszystkie pisma z Zarządu Dróg Miejskich były przesyłane na adres zameldowania, a odbierał je ze skrzynki na listy w różnych terminach. Skarżący podkreślił również, iż jego żona nie odbierała jego korespondencji i było niemożliwe, aby podpisała odbiór decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. W rozpoznawanej sprawie skarżący zaprzeczał by zwrotne poświadczenie odbioru decyzji zaskarżonej przez niego zostało podpisane przez żonę, a tym samym zaprzeczenie to dotyczyło faktu doręczenia decyzji w trybie art. 43 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w razie nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, między innymi dorosłemu domownikowi, jeżeli domownik ten podejmie się oddania pisma adresatowi. Ze zwrotnego poświadczenia odbioru, będącego dla organu administracji dowodem doręczenia decyzji w dniu podanym na tym dokumencie, nie wynika by osoba potwierdzająca odbiór podjęła się oddania pisma skarżącemu. Jednocześnie organ administracji dokonał własnych ustaleń sprowadzających się do stwierdzenia, że osobą kwitującą odbiór pisma była żona skarżącego, czemu ten w skardze złożonej do Sądu zaprzeczył. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się w "postępowaniu wyjaśniającym", które obejmuje całokształt czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym dla wyjaśnienia sprawy. Jedną z tych form jest postępowanie dowodowe, które obejmuje między innymi opinie biegłych (art. 75 k.p.a.). W ścisłym znaczeniu przez dowód należy rozumieć środek dowodowy, który umożliwia dowodzenie, a więc pozwala na przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów bądź okoliczności, a tym samym o prawdziwości względnie nieprawdziwości twierdzeń o faktach i okolicznościach (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 1999 r. – sygn. akt I SA 313/99). Jeżeli zatem wymaga to wiadomości specjalnych, dla dokonania właściwych ustaleń w sprawie, stosownie do treści art. 84 § 1 k.p.a. niezbędnym było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Zaniechanie przeprowadzenia tego dowodu spowodowało, iż rozstrzygnięcie w części dotyczącej ustalenia, że podpis widniejący na zwrotnym poświadczeniu doręczenia decyzji został złożony przez żonę skarżącego, zapadło bez wyjaśnienia tej zasadniczej okoliczności sprawy z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organ administracji nie jest bowiem umocowany do dokonywania badań o charakterze grafologicznym. Tymczasem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia stwierdził, że "Podpis widniejący na potwierdzeniu odbioru decyzji jednoznacznie wskazuje, iż decyzję odebrała żona Skarżącego (...). To przekonanie organu administracji, iż zwrotne poświadczenie odbioru zostało podpisane przez żonę skarżącego powinno być poparte ustaleniami dokonanymi w trybie art. 84 § 1 k.p.a. Chociaż bowiem organ administracji nie jest związany opinią biegłego, to stosownie do powołanych przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., dokonując ustaleń specjalistycznych powinien sięgnąć do rozwiązań określonych w art. 84 § 1 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.