VI SA/Wa 3559/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A. R. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego (nazywany dalej "GITD") decyzją z [...] grudnia 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "K.p.a."), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm., dalej: "u.d.p.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b i ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm., dalej: "u.t.d."), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez A. R. (dalej: "Strona", "Kierowca", "Skarżący"), utrzymał w mocy decyzję GITD z [...] września 2012 r., nr [...], o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 złotych. W niniejszej sprawie, w wyniku zatrzymania do kontroli drogowej, [...] września 2012 r., na drodze krajowej [...], pojazdu kierowanego przez Stronę, ustalono poprzez skanowanie znajdującego się w pojeździe urządzenia Viabox oraz analizę informacji dostępnych w systemie, że kontrolowany pojazd poruszał się [...] sierpnia 2012 r. o godz. 7:48 po płatnym odcinku drogi krajowej [...], bez uiszczenia należnej opłaty elektronicznej w związku z brakiem na koncie dostępnych środków pieniężnych, co zostało zarejestrowane na bramownicy [...]. Do zdarzenia zostały sporządzone fotografie pojazdu. W wyniku analizy zapisów z urządzenia rejestrującego (tachografu) zamontowanego w pojeździe ustalono, że w tym dniu pojazd prowadziła Strona. Kierowca wyjaśnił podczas kontroli, że w tym dniu kontaktował się z szefostwem by powiadomić o braku środków na koncie Viatoll i uzyskał informację, że środki na koncie są, wobec czego kontynuował jazdę. Organ po sporządzeniu protokołu kontroli, wręczył Stronie zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, a następnie decyzję z [...] września 2012 r. o nałożeniu na Stronę kary pieniężnej, wydaną na podstawie art. 13k ust. 4 i art. 13l ust.1 pkt 2 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. oraz art. 104 w zw. z art. 107 K.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] września 2012 r. wskazano, że Kierowca wjeżdżając [...] sierpnia 2012 r. na płatną drogę [...], poinformował pracodawcę o godz. 7:48, iż Viabox wydał komunikat ostrzegawczy o niskim stanie środków na koncie. Natychmiast po tej informacji konto zostało doładowane o godz. 7:49, za pośrednictwem Internetu. Do wniosku zostało załączone potwierdzenie o dokonaniu transakcji. GITD, utrzymując w mocy decyzję I instancji, powtórzył opisany w niej stan faktyczny dotyczący przejazdu po drodze płatnej zespołu pojazdów marki S. o nr rej. [...] wraz z naczepą marki S., którego dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony. Organ wskazał, że droga krajowa, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego pojazdu samochodowego została wyszczególniona w załączniku nr 2 pkt 7a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Organ wezwał podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat działający w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - Kapsch Telematic Services Sp. z o.o., do udzielenia informacji związanych z kontrolowanym przejazdem. W odpowiedzi na ww. pismo uzyskano informację w piśmie z [...] listopada 2012 r., iż opłata elektroniczne za przejazd pojazdu S. o nr rej. [...] [...] sierpnia 2012 r. o godzinie 07:48:15 odcinkiem drogi krajowej nr [...] (bramownica [...]) nie została uiszczona. Ponadto uzyskano informację, iż umowa zawarta dla ww. pojazdu nie przewidywała możności uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu, natomiast stan salda konta użytkownika [...] sierpnia 2012 r. godzinie 07:48 wynosił 0 złotych. GITD, powołując przepisy prawa wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 P.r.d., za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Stosownie natomiast do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. Organ stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny oraz że okoliczności podniesione przez Stronę nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i ust. 2 u.d.p., w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] lutego 2013 r., Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak i decyzji I instancji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 13 ust. 1. pkt 3 oraz art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż kara pieniężna winna zostać nałożona na kierującego już w momencie wjazdu na płatny odcinek drogi, a nie po dokonaniu przejazdu po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty oraz uznaniu, że kara pieniężna winna zostać nałożona w sytuacji nieprawidłowego funkcjonowania systemu Viatoll, który wbrew zapisom umownym nie poinformował kierującego o braku środków na koncie uprawniających do przejazdu płatnym odcinku drogi, 2. art. 10 K.p.a., poprzez nieumożliwienie Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz skorzystania z pomocy profesjonalnego pełnomocnika przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, 3. art. 7 K.p.a., polegające na naruszeniu słusznego interesu obywateli z uwagi na uznanie, iż zaistniała przesłanka do nałożenia kary pieniężnej w przypadku, gdy zobowiązany do opłacenia przejazdu nie wykonywał przejazdu bez uiszczenia opłaty, jak również dokonał opłaty niezwłocznie po uzyskaniu informacji o braku środków na koncie. Skarżący z treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., jak i z zapisów zawartych w ogólnych warunkach korzystania z konta wywiódł, że sformułowanie "za przejazd" powinno zostać zinterpretowane w ten sposób, że kara pieniężna winna być nałożona w momencie dokonania przejazdu po całym płatnym odcinku drogi, nie zaś już w momencie dokonania wjazdu na płatny odcinek drogi. Tymczasem kara została nałożona za sam wjazd na drogę, co stoi w sprzeczności z ustawowym zwrotem "za przejazd". Ponadto Skarżący podniósł, że wbrew zapisom ogólnych warunków korzystania z konta, nie został on powiadomiony o braku koniecznych środków na koncie, uprawniających do jazdy po płatnym odcinku drogi, mimo jasnego i wyraźnego zapisu umownego nakazującego powiadomienie kierującego. Jeżeli zatem Skarżący nie miał wiedzy, co do braku należnych środków wskutek błędnego funkcjonowania systemu, to nie może ponosić negatywnych konsekwencji braku powiadomienia. Skarżący dodał, że wjeżdżając na płatną drogę [...] sierpnia 2012 r. zatrzymał pojazd, celem poinformowania pracodawcę o niskim stanie środków na koncie. O godzinie 7.49 opłata za przejazd została uiszczona, a w tym czasie pojazd nie znajdował się w ruchu, wobec tego brak środków na koncie nie stanowi przyczyny obciążenia Skarżącego karą, dlatego, że nie korzystał w tym czasie z płatnej drogi. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 903/13, Sąd zawiesił niniejsze postępowanie w związku z pytaniem prawnym z jakim wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 17 maja 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 201/13. Postanowieniem z 20 października 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 903/13, Sąd z urzędu podjął zawieszone postępowanie w związku z postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z 10 września 2014, sygn. akt P 36/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a."). W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż podniesione przez Skarżącego w zarzutach skargi. Wychodząc od analizy regulacji prawnej mającej zastosowanie w niniejszej sprawie, należy wskazać, że obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., "Korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony (...)". Według art. 13ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych, "Opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, zwana dalej "opłatą elektroniczną", jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6", to jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Z art. 13ha ust. 3 u.d.p., jak i przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 13ha ust. 6 tej ustawy wynika, że powyższa opłata elektroniczna pobierana jest za przejazd po płatnych drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Stosownie natomiast do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., "Za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł.". Z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.p., wynika, że "Do dróg krajowych zalicza się autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych". W załączniku nr 2 w pkt 7a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, w brzmieniu obowiązującym w dniu stwierdzonego naruszenia, zostały wymienione dwa płatne odcinki drogi krajowej nr 91: a) skrzyżowanie z drogą krajową nr [...] - węzeł N. i b) skrzyżowanie z drogą ekspresową [...] – L. (skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...]). W niniejszej sprawie kara pieniężna została nałożona na Skarżącego za przejazd bez uiszczenia należnej opłaty elektronicznej, płatnym odcinkiem drogi krajowej nr [...]. W zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji pierwszej instancji, organy Inspekcji Transportu Drogowego nie wskazały, na którym płatnym odcinku drogi krajowej nr [...] doszło do przedmiotowego zdarzenia, wskazały natomiast nr bramownicy, która zarejestrował zdarzenie. Organ I instancji nałożył na Skarżącego karę pieniężną na podstawie informacji z "systemu", stwierdzając, że: "Z informacji dostępnych w systemie jasno wynika, że w wyżej wymienionym terminie na koncie nie było dostępnych środków pieniężnych do poruszania się po drodze tej kategorii". Organ II instancji wezwał podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat działający w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - Kapsch Telematic Services Sp. z o.o., do udzielenia informacji związanych z kontrolowanym przejazdem. W piśmie z [...] listopada 2012 r., stanowiącym odpowiedź na pytanie organu, zawarto m.in. informację, iż opłata elektroniczne za sporny przejazd nie została uiszczona, a stan salda Konta Użytkownika w systemie [...] sierpnia 2012 r. o godz. 07:48 wynosił 0 zł. Ostatecznie w aktach administracyjnych sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu stanowiącego wydruk z systemu, który dokumentowałby twierdzenia organów oraz spółki Kapsch Telematic Services i zawierał historię poniesionych i należnych opłat poprzedzających przedmiotowe zdarzenie oraz wskazującego stan salda Konta Użytkownika w chwili zdarzenia. Skarżący nie kwestionuje wprawdzie, że [...] sierpnia 2012 r., o godz. 07:48 stan salda Konta Użytkownika wynosił 0 zł twierdząc, że Użytkownik doładował konto już o godz. 07:49. Na potwierdzenie tego faktu, Skarżący do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, załączył potwierdzenie tej transakcji. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się jednak potwierdzenie dokonania przedpłaty w kwocie 300 zł z [...] sierpnia 2012 r., jednak z godz. 05:49, a więc jeszcze sprzed dokonania spornego przejazdu. W świetle powyższego Sąd nie jest w stanie, na podstawie akt administracyjnych sprawy, zweryfikować stanu konta Użytkownika w chwili przedmiotowego zdarzenia. Należy podkreślić, że Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego i nie ustala stanu faktycznego, orzeka natomiast na podstawie akt sprawy oceniając, jak już wskazano, o zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Organ administracji publicznej natomiast, realizując zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a., obowiązany jest do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Kierując się następnie normą prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. Dlatego też, na podstawie art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zebranie całego materiału dowodowego to natomiast, zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego, organ administracji publicznej, zgodnie z zasadę swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 K.p.a., ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena dowodu to nic innego jak swoisty osąd organu o wartości materiału dowodowego. Osąd powinien być przeprowadzony swobodnie, jednak w ramach swobodnej oceny swoją ocenę organ obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu. Swobodna ocena dowodów nie ma nic wspólnego z dowolną oceną dowodów, która jest najczęściej następstwem zaniedbań w toku postępowania dowodowego. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne, znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności, czyli naruszenie swobodnej oceny dowodów, wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący. Zatem każdorazowe naruszenie zasady prawdy materialnej skutkuje również wadliwością oceny materiału dowodowego. Po zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu oceny całokształtu materiału dowodowego, organ administracji publicznej, na podstawie art. 107 § 3 K.p.a., jest następnie zobligowany do wskazania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa. Odnosząc powyższe wymogi prawidłowo przeprowadzonego postępowania do niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organy nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. W świetle wspomnianego potwierdzenia dokonania przedpłaty 300 zł., o godz. 05:49, [...] sierpnia 2012 r., do którego organ II instancji w zaskarżonej decyzji w ogóle się nie odniósł, kluczową kwestią jest udokumentowanie stanu konta Użytkownika w chwili spornego zdarzenia. W wyniku braków dowodowych natomiast, Sąd nie jest w stanie zweryfikować kluczowej okoliczności w niniejszej sprawie, w oparciu o którą organy dokonały subsumpcji prawnej stanu faktycznego sprawy do art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. W tych okolicznościach Sąd stwierdza, iż przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta w oparciu o niepełny materiał dowodowy z naruszeniem zasady prawdy materialnej oraz zasady swobodnej oceny dowodów, co skutkuje również wadliwością uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Powyższe stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Główny Inspekcji Transportu Drogowego powinien w sposób wyczerpujący ustalić stan faktyczny i wykazać w sposób niebudzący wątpliwości jaki był stan konta Użytkownika w chwili przedmiotowego zdarzenia, tj. [...] sierpnia 2012 r. o godz. 07:48, czego jednak nie zrobił. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w zw. z art. 209 tej ustawy.