VI SA/Wa 3561/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi B. Sp. j. M. C., B. M. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej B. Sp. j. M. C., B. M. z siedzibą w G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej "Prezes NFZ") decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej ustawa o świadczeniach) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. Sp. jawna z siedzibą w [...] (dalej skarżąca) od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Dyrektor [...]OW NFZ) z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] oddalającej odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zwieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia [...], w zakresie świadczenia [...], na obszarze: [...] o kodzie postępowania [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] lutego 2013 r. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert nr o kodzie [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od [...] lipca 2013 r. do [...] grudnia 2015 r. na obszarze powiatu: [...]. Termin składania ofert upływał w dniu [...] marca 2013 r. Z załączonego do akt sprawy rejestru ofert wynika, iż do konkursu przystąpiło 19 świadczeniodawców. W części jawnej postępowania konkursowego komisja konkursowa stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Oferta skarżącej spełniła wymogi formalnoprawne i została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego. Ze sporządzonego rankingu końcowego, zawierającego wszystkie oferty niepodlegające odrzuceniu, uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów, komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. Oferta skarżącej zajęła 13 pozycję w rankingu końcowym i nie została wybrana z uwagi na wyczerpanie środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania. Następnie skarżąca złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Dyrektor [...]OW NFZ w [...] oddalił odwołanie skarżącej, wskazując na brak podstaw do jego uwzględnienia. Organ podkreślił, iż oferta skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców kryteriów oceny określonych w przepisach prawa. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Skarżąca w oświadczeniu załączonym od oferty oświadczyła, iż zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...]Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] maja 2013 r. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ podkreślił, iż stosownie do treści art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, przedmiotem rozstrzygania Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu oraz Prezesa NFZ jest badanie naruszenia interesu prawnego podmiotu odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, lecz zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję nie zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a odnoszących się do danych dotyczących zatrudniania personelu pielęgniarskiego niezgodnie z informacjami zawartymi w formularzu ofertowym, organ odwoławczy podkreślił, że po zakończeniu postępowania konkursowego, zgodnie z przepisem art. 64 ust. 1 pkt 1, 2 ustawy o świadczeniach, jeżeli w wyniku weryfikacji dostarczonych informacji o nieprawidłowościach występujących u świadczeniodawcy realizującego umowę o udzielaniu świadczeń z opieki zdrowotnej okaże się, że świadczeniodawca przedstawił fałszywe dane w swojej ofercie, wówczas Dyrektor OW NFZ może, zgodnie § 36 Załącznika do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 81, poz. 484) – dalej rozporządzenie, w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, rozwiązać przedmiotową umowę w części albo w całości bez zachowania okresu wypowiedzenia. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zmian w wykazie personelu realizującego świadczenia będące przedmiotem postepowania konkursowego, organ odwoławczy wyjaśnił, że w oparciu o § 6 ust. 3 cyt. rozporządzenia, zmiany, o których mowa w ust. 2, nie mogą naruszać wymagań dotyczących kwalifikacji osób wykonujących zawód medyczny, określonych w odrębnych przepisach oraz w warunkach wymaganych od świadczeniodawców, określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 i art. 159 ust. 2 ustawy o świadczeniach. W związku z powyższym Dyrektor [...]OW NFZ wymaga, w sytuacjach zatrudnienia nowego personelu mającego realizować przedmiotową umowę, dołączenia przez świadczeniodawców dokumentów potwierdzających posiadane kwalifikacje i wymagany staż pracy. Rzeczone dokumenty, dotyczące wskazanych przez skarżącą pielęgniarek znajdują się w dyspozycji Dyrektora [...]OW NFZ. Odpierając zarzut, iż pozostali świadczeniodawcy zostali wcześniej zawiadomieni o mającej nastąpić kontroli, Prezes NFZ stwierdził, iż komisja konkursowa przeprowadziła kontrolę u skarżącej w celu porównania informacji zawartych w ofercie ze stanem faktycznym. W szczególności komisja konkursowa przeprowadziła kontrolę obligatoryjnie u świadczeniodawców, którzy dotychczas nie mieli zawartej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z NFZ w zakresie, na który została złożona oferta. Komisja konkursowa nie była, wobec obowiązujących przepisów, również proceduralnie, zobligowana do postępowania według określonego trybu, tj. m. in. czasu i sposobu zawiadamiania lub też o niezawiadamianiu świadczeniodawców o mającej nastąpić kontroli w ramach postępowania konkursowego. Szczegółowa analiza dokumentacji niniejszej sprawy – jak wywiódł Prezes NFZ - wskazuje na bezzasadność tego zarzutu. Następnie skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] października 2013 r., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego - art. 148 ustawy o świadczeniach w związku z Zarządzeniem Nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzez jego niezastosowanie polegające na przeprowadzeniu postępowania z pominięciem niektórych kryteriów oceny ofert wymaganych przepisami ustawy, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 ustawy o świadczeniach, poprzez jego niezastosowanie skutkujące nierównym traktowaniem świadczeniodawców, przejawiające się w szczególności w uniemożliwieniu na etapie postępowania przed Dyrektorem [...]OW NFZ analizy wszystkich złożonych ofert (z uwagi na ochronę danych osobowych) oraz stosowaniu nierównego kryterium oceny ofert złożonych w postępowaniu, a także zaakceptowaniu przez organ, że pielęgniarki, które na etapie konkursowym nie spełniały kryterium wymaganego stażu, po zawarciu umowy z innym oferentem, wymóg ten zaczęły spełniać, 3. przepisów praw materialnego tj. art. 149 ust. 1 pkt 3 i 7 ustawy o świadczeniach poprzez jego niezastosowanie polegające na braku odrzucenia ofert, które zawierały nieprawdziwe informacje oraz podmiotów, którzy nie spełniali warunków wymaganych w przedmiotowym postępowaniu, 4. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy t.j. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego uzasadnienia w treści decyzji sposobu punktowania oraz nieustosunkowanie się w ogóle do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art 148 ustawy o świadczeniach, 5. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy t.j. art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nieznanej ustawie, 6. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy t.j. - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, polegającego w szczególności na braku zbadania, czy inny oferenci spełniali faktycznie wymagania dotyczące personelu, a także w jaki sposób pielęgniarki wskazane w ofercie zdobyły 2-letni staż pracy w opiece długoterminowej, oraz nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli - ostatecznych świadczeniobiorców realizowanych świadczeń, 7. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy t.j art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania pomimo prowadzonego postępowania w sprawach o wykroczenie, od wyniku którego zależeć może wynik sprawy, W uzasadnieniu skargi, rozwinięto powyższe zarzuty, wskazując m.in. że w przedmiotowym stanie faktycznym organ przedstawił w zaskarżonym rozstrzygnięciu wyłącznie zestawienie ocen punktowych świadczeniodawców uzyskanych w toku postępowania, nie wyjaśnił zaś zasad punktowania poszczególnych elementów oferty (podano bowiem tylko łączną liczbę punktów za jakość i cenę). Prezes NFZ dodał tylko, iż wybrana oferta uzyskała wyższą ocenę punktową, lecz skarżącej nie zapoznano ani ze sposobem punktowania poszczególnych elementów oceny ofert, ani z uzasadnieniem przyjętej oceny punktowej. Brak precyzyjnego, zgodnego z postanowieniami art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienia doprowadza do powstania uzasadnionych wątpliwości czy doszło do prawidłowego podliczenia wyników punktacji, a także czy kryteria ustawowe oceny ofert prawidłowo zostały zastosowane do przyjętej punktacji. W dalszej części skarżąca rozwinęła zarzut pozbawienia jej możliwości wglądu do oferty podmiotów, które wygrały przedmiotowy konkurs na etapie postępowania przed Dyrektorem [...]OW NFZ z uwagi na ochronę danych osobowych. Takie postępowanie doprowadziło w konsekwencji do pozbawienia w jej ocenie, możliwości obrony praw skarżącej, a co za tym idzie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ustawy o świadczeniach. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił zarzuty skargi wykazujące uchybienia proceduralne, jakich dopuściły się organy obu instancji przy wydawaniu zaskarżonych rozstrzygnięć. Przede wszystkim należy wskazać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podziela pogląd skarżącej, iż wadliwie Prezes NFZ przyjął, że badanie przez niego prawidłowości postępowania konkursowego ogranicza się tylko do czynności dotyczących odwołującego się. Organ wobec wniesienia przez skarżącą odwołania od rozstrzygnięcia konkursu a następnie od decyzji wydanej w I instancji zgodne z przepisami k.p.a. powinien wszechstronnie zbadać sprawę na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w skład którego powinny wchodzić m.in. oferty wszystkich podmiotów biorących udział w konkursie. Tylko bowiem w takim przypadku przeprowadzona przez niego kontrola kolejnych rozstrzygnięć będzie miała charakter rzeczywisty, a nie iluzoryczny. W szczególności przyjęcie odmiennego stanowiska odnośnie interpretacji art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach, tak jak to uczynił to Prezes NFZ w niniejszej sprawie, uniemożliwia wywiązanie się przez niego z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. W powyższej sprawie (interpretacji) wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 575/13 (www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w niniejszym składzie podziela w całości powyższy pogląd i przyjmuje go za własny, wskazując że według art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Z kolei art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze wspomnianej ustawy stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie, jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i - siłą rzeczy - wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej, jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny tylko jego oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu (klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty) mieści w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa o świadczeniach, nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się, dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów, wyżej uplasowanego w rankingu, została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w art. 154 ust. 2 zd. 2 ustawy o świadczeniach, który stanowi, iż wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to wstrzymanie obowiązuje - ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji - do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli - w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach - do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez Prezesa NFZ. Nie ulega wątpliwości, że w sprawach wszczętych wniesieniem odwołania od rozstrzygnięcia w przedmiocie wyboru ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej. Wobec tego - a także w kontekście przedstawionych wyżej rozważań – Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - nie podziela tezy Prezesa NFZ zawartej w zaskarżonej decyzji, co do tego, że postępowanie odwoławcze jest w świetle ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ograniczone do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana, nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu. Zdaniem Sądu, taka interpretacja art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach stawia pod znakiem zapytania możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie pozorowanej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym uniemożliwia wywiązanie się przez organy Funduszu z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Według art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W szczególności nie można wnosić na tej podstawie, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter, niż ogólne postępowanie administracyjne uregulowane w k.p.a. Również w treści art. 154 ustawy o świadczeniach nie można odnaleźć jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a., określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu (będącym wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego) i co za tym idzie - nie dotyczą go określone w k.p.a. zasady postępowania administracyjnego. Organy administracji mają zatem obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w k.p.a., nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem. Podkreślić jednocześnie należy, że omawiane kontrolne, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, niemającym - co oczywiste - cech postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze, a dotyczącego odmowy udostępnienia przez Dyrektora [...]OW NFZ pełnych akt postępowania, w tym ofert innych podmiotów biorących udział w postępowaniu Sąd wskazuje, że w aktach administracyjnych znajduje się potwierdzenie zapoznania się z rankingiem końcowym przez skarżącą, jak również pismo skarżącej z [...] lipca 2013 r. w którym rezygnuje ona z przysługującego jej na podstawie art. 10 k.p.a. prawa zapoznania się z materiałami dotyczącymi odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Brak natomiast w aktach administracyjnych dokumentu, na który skarżąca powołuje się w skardze, a dotyczącego zwrócenia się przez nią o udostępnienie pozostałych ofert złożonych do postępowania konkursowego. Zatem zarzut ten Sąd uznał za nieuzasadniony. Reasumując, zdaniem Sądu, w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, dla wykazania i uzasadnienia prawidłowego rozstrzygnięcia tego konkursu koniecznym było przeprowadzenie analizy porównawczej oferty skarżącej w relacji do oferty podmiotów, które konkurs wygrały i przedstawienie tej analizy w uzasadnieniu decyzji co do każdego z kryteriów ocen. Oznacza to, że wydając sporną decyzję organ dopuścił się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Według Sądu, w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych, Prezes NFZ nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Tym samym organ odwoławczy rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Brak porównania przedmiotowych ofert, na podstawie jednolitych kryteriów wynikających z przepisów ustawy i przepisów obowiązujących komisję, nie odpowiada na zarzuty skarżącej i uniemożliwiło również Sądowi zbadanie legalności zaskarżonej decyzji. Z tych względów, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes NFZ powinien uwzględnić poczynione uwagi i dokonać analizy porównawczej złożonych ofert, na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, by w następstwie ich porównania wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 k.p.a. W przypadku wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, Sąd nie rozważał zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego, uznając je za przedwczesne. Kontrola prawidłowości zastosowania prawa materialnego możliwa jest bowiem w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, natomiast o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.