VI SA/Wa 357/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej D. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. Spółka Akcyjna z siedzibą w B. (dalej też jako skarżąca lub spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy swoją uprzednią decyzję z dnia [...] czerwca 2013 roku nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 roku nr [...] w zakresie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027, z późn. zm., dalej też jako "ustawa o świadczeniach") oraz art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej też jako k.p.a.). Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej też jako Dyrektor [...]OW NFZ) decyzją z dnia [...] lutego 2012 roku nr [...] stwierdził, że K. S. (dalej też jako uczestnik) nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania umów zlecenia u płatnika składek "D." Spółka Akcyjna z siedzibą w B. w okresie od dnia [...] marca 2008 r. do dnia [...] grudnia 2010 r. Od powyższej decyzji nie zostało wniesione odwołania. "D." Spółka Akcyjna z siedzibą w B. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. zwróciła się do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nr [...] wydanej w dniu [...] lutego 2012 r. We wniosku wskazała między innymi na okoliczność niedoręczenia jej powyższej decyzji, skutkiem czego doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. wszczął przedmiotowe postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 roku nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 roku nr [...]. Decyzja podpisana została przez zastępcę Dyrektora Departamentu Spraw Świadczeniobiorców K. F. działającego z upoważnienia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. W uzasadnieniu decyzji podniesiono między innymi, że posiadanie statusu strony przez płatnika składek było przedmiotem rozważania przez sądy administracyjne, które nie przyznawały statusu strony płatnikowi. Niemniej jednak stanowisko to zostało zweryfikowane przez późniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ zauważył, że obecnie panuje utrwalona już linia orzecznicza, iż płatnik składek posiada status strony w postępowaniu przed Narodowym Funduszem Zdrowia w sprawach o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym. W ocenie organu zmiana interpretacji przepisów prawa nie stanowi jednakże przesłanki do uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Dodatkowo organ wskazał na okoliczność, że zaskarżona decyzja Dyrektora [...] OW NFZ została skutecznie doręczona K. S. Skarżąca spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podkreślając, że nie budzi wątpliwości fakt, że winna zostać uznana za stronę postępowania administracyjnego. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją uprzednią decyzję z dnia [...] czerwca 2013 roku nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 roku nr [...]. Również decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Spraw Świadczeniobiorców K. F. działającego z upoważnienia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. W uzasadnieniu decyzji organ odnosząc się do zarzutu o uniemożliwieniu przez Dyrektora [...] OW NFZ brania udziału w postępowaniu przez "D. Sp. z o.o., ponownie stanął na stanowisku, że zmiana interpretacji przepisów prawa nie stanowi przesłanki do uznania, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, organ wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tym samym, stwierdził, iż przepisy k.p.a. wyraźnie rozróżniły przesłanki do wznowienia postępowania od przyczyn stwierdzenia nieważności i niedopuszczalnym jest mieszanie tych dwóch trybów. Ostatecznie w ocenie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia decyzja Dyrektora [...] OW NFZ nie zawiera wady powodującej jej nieważność tj. rażącego naruszenia prawa, bądź braku podstawy prawnej. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], w której zarzuciła: 1. naruszenie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit a i e ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez błędne uznanie, że K. S. nie jest podmiotem opisanym jako osoba wykonująca pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia lub osoba z nią współpracującymi, 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności: a) art. 10 k.p.a. poprzez uznanie, że nie doszło do uniemożliwienia jakiegokolwiek udziału (niepoinformowanie płatnika) o toczącym się postępowaniu przed [...] Oddziałem Wojewódzkim NFZ, b) art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie była bezprawnie pozbawiona możliwości uczestnictwa w w/w postępowaniu, c) art. 7, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wystarczających czynności dla nie wyjaśnienia w sposób wszechstronny i dokładny stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, d) art. 8 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów Skarżącej i nie stosowanie się do obowiązujących norm prawnych. Skarżąca wniosła o: 1. uchylenie decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2013 r., 2. uchylenie decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2013 r., 3. uchylenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r., 4. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, 5. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca kwestionując zaskarżoną decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, w szczególności podważała zasadność argumentacji zmierzającej do zalegalizowania możliwości braku jej udziału w postępowaniu, bowiem obecnie ponosi jej negatywne konsekwencje w postepowaniach przed Sądami powszechnymi (m. in. w sporze sądowym z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych). Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Zaskarżona decyzja narusza art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. jako podjęta przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje bowiem, że Zastępca Dyrektora Departamentu Spraw Świadczeniobiorców K. F. wydał zaskarżoną decyzję na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jako osoba upoważniona do działania w imieniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sytuacji, gdy brał on udział w wydaniu pierwszej decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. Wskazać należy, że zagadnienie wyłączenia pracownika od udziału w sprawie na podstawie art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. było przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego i na tym tle ukształtowało się rozbieżne orzecznictwo. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. II GPS 2/09 wyrażono pogląd, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma również zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. W wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 57/07 (sentencja opubl. w Dz. U. z 2009 r. Nr 229. poz. 1539) Trybunał Konstytucyjny uwzględniając rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych orzekł, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. (...) w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał w sposób jednoznaczny "w pełni" podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w cytowanej uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 stwierdził, że jedynie piastun funkcji ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. nie podlega wyłączeniu, gdy - na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. - wydaje decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Należy zatem a contrario przyjąć na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyroku z 16 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 196/10 Naczelny Sąd Administracyjny Sąd podkreślił, że Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.). Kompetencje przyznane organom administracji publicznej nie przechodzą na aparat pomocniczy, który jedynie powołany jest do realizacji tej kompetencji w imieniu i na rachunek organu. Pogląd, prezentowany w cytowanym wyżej wyroku, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela. Na gruncie rozpoznawanej sprawy tylko Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, jako piastun funkcji organu, nie podlega wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie dotyczy to jednak pracownika organu, upoważnionego do działania w imieniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, gdyż nie może być uznany za osobę piastującą funkcję, która przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie pracownikiem, który podpisał obie wydane w sprawie decyzje i podlegającym wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy jest K. F. Należy podkreślić, że instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej jest jednym z elementów gwarancji prawa do obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zatem wydanie decyzji po złożeniu wniosku o ponowne jej rozpatrzenie przez tę samą osobę niewątpliwie świadczy o uchybieniu tej gwarancji. Wydanie decyzji przez pracownika, który podlega wyłączeniu na mocy art. 24 k.p.a. stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Jeżeli wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. ma obowiązek uwzględniając skargę na decyzję, uchylić ją w całości albo w części (NSA w uzasadnieniu wyroku z 16 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 196/10). W świetle powyższego należy stwierdzić, że wydanie decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez upoważnioną przez organ osobę, która rozpoznała sprawę w pierwszej instancji stanowi istotne naruszanie przepisów postępowania, tj. art. 24 § 1 ust. 5 k.p.a., co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadnia wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Oznacza to, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia ponownie - co do istoty rozpozna wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, już bez udziału pracownika podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze uznając, że zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia zawartego w uchylonej decyzji jest przedwczesne. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii niewykonalności decyzji zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.