VI SA/Wa 3571/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2014 r. sprawy ze skargi W.W. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Komisja Nadzoru Finansowego, stosując art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 211, poz. 1384 ze zm.), w związku z naruszeniem art. 148 ust. 1 pkt 1 i art. 156 ust. 2 pkt 1 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 i § 16 ust. 1 Regulaminu ochrony przepływu informacji poufnych oraz stanowiących tajemnicę zawodową w Domu Maklerskim B. S.A., zawiesiła W. W. na okres 1 roku uprawnienia do wykonywania zawodu maklera papierów wartościowych. W dniu [...] maja 2013 r. W. W. skierował do Komisji Nadzoru Finansowego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przedmiotowym piśmie strona wniosła także o włączenie do akt sprawy wszelkich dokumentów, przygotowanych przez Urząd Komisji, które zostały przekazane Komisji w związku z podjęciem zaskarżonej decyzji, a których – w ocenie strony – nie ma w aktach sprawy. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Komisja Nadzoru Finansowego wezwała stronę do sprecyzowania zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosku dowodowego, poprzez określenie rodzaju dokumentów, które mają być przedmiotem wnioskowanego przez stronę dowodu, oraz wskazanie, na jaką okoliczność dowód ten ma być przeprowadzony. W piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. W. W. wskazał, że żądanie zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie stanowiło wniosku dowodowego, jego treść była wystarczająco precyzyjna. Strona zaznaczyła, że nie jest w stanie wskazać, jakimi dokumentami w dacie wydawania decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. dysponowała Komisja, gdyż dokumenty te nie zostały włączone do akt sprawy. Zdaniem strony, dokumentami tymi mogą być opinie prawne przygotowane przez Urząd Komisji, projekty decyzji, streszczenia akt postępowania, etc. Powołując się na art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), W. W. zażądał uzupełnienia akt o ww. dokumenty, co ma – w jego ocenie – umożliwić pełną realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a w szczególności prawa wypowiedzenia się przez stronę co do zgromadzonych dowodów i materiałów. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Komisja Nadzoru Finansowego zawiadomiła W. W. o załączeniu do akt sprawy wyciągu z protokołu posiedzenia Komisji z dnia [...] kwietnia 2013 r., na którym doszło do nałożenia na stronę kary pieniężnej. Jednocześnie, odnosząc się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] maja 2013 r. oraz wniosku o udostępnienie całości akt sprawy z dnia [...] lipca 2013 r., wskazano, że Komisja wydając zaskarżoną decyzję, oparła się na materiale dowodowym, który został w całości zgromadzony w aktach sprawy, udostępnionych do wglądu stronie. Tym samym, zdaniem Komisji, wniosek strony o udostępnienie całości akt sprawy jest bezprzedmiotowy, bowiem został jej zapewniony dostęp do całości akt postępowania, a KNF wydała decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. na podstawie materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach sprawy, stosownie do wymagań określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Uznając powyższe pismo z dnia [...] lipca 2013 r. za postanowienie o odmowie udostępnienia akt, W. W. uczynił je przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nazywając swoje pismo z dnia [...] sierpnia 2013 r. zażaleniem. Podniósł, że pismem tym Komisja Nadzoru Finansowego w sposób nieuzasadniony odmawia mu dostępu do dokumentów, które – w jego ocenie – powinny być włączone do akt postępowania. Komisja Nadzoru Finansowego postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...], mając za podstawę art. 134 w związku z art. 144 kpa oraz art. 11 ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia 21 lipca 2013 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1149 ze zm.), stwierdziła niedopuszczalność złożonego przez W. W. wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy udostępnienia akt postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Komisja podała, że jej zawiadomienie z dnia [...] lipca 2013 r. nie jest postanowieniem o odmowie udostępnienia akt postępowania w sprawie zawieszenia W. W. na okres 1 roku uprawnienia do wykonywania zawodu maklera papierów wartościowych. Skoro strona w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. domagała się udostępnienia całości akt sprawy, poprzez włączenie do tychże akt wszelkich materiałów, które stanowiły podstawę orzekania Komisji, a dostęp do akt może być realizowany tylko wobec dokumentów stanowiących akta postępowania, to nie można przyjąć, że organ odmawia stronie dostępu do akt postępowania, jeśli strona dopiero wnosi o dołączenie do tychże akt także innych dokumentów, których w aktach nie ma. Zatem w sytuacji, gdy wniosek strony nie dotyczył udostępnienia do wglądu dokumentów stanowiących akta postępowania, lecz zmierzał do ich rozszerzenia, poprzez włączenie również innych – jej zdaniem – brakujących dokumentów, to – w ocenie Komisji – strona nie mogła domagać się ich udostępnienia na podstawie art. 73 § 1 kpa, co w konsekwencji nie mogło prowadzić do wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 kpa. Wobec tego – zdaniem Komisji – stronie nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nazwany przez nią zażaleniem, wszak w sprawie nie doszło do wydania postanowienia o odmowie udostępnienia akt. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego W. W. zarzucił naruszenie art. 73 § 1 kpa, poprzez uznanie, że dokumenty znajdujące się w posiadaniu Komisji, które dotyczyły postępowania i stanowiły lub mogły stanowić podstawę wydania decyzji, a które nie zostały włączone do akt sprawy, nie są elementem akt postępowania, w związku z czym nie podlegają udostępnieniu stronie; art. 74 § 2 kpa, poprzez przyjęcie, że odmowa udostępnienia dokumentów, które – zdaniem Komisji – nie są częścią akt postępowania, nie nastąpiła w formie zaskarżalnego postanowienia; art. 10 § 1 w związku z art. 8 kpa, poprzez wykorzystanie w toku postępowania administracyjnego dokumentów, z którymi strona nie mogła się zapoznać, gdyż nie zostały włączone do akt sprawy. Formułując przedstawione zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, ewentualnie, gdy środek zaskarżenia został przez nią wniesiony z uchybieniem terminu. W rozpoznawanej sprawie Komisja Nadzoru Finansowego w pełni zasadnie twierdzi, że jej pismo z dnia [...] lipca 2013 r. nie jest postanowieniem wydanym w trybie art. 74 § 2 kpa. Jak wskazuje tytuł tegoż pisma, jest ono zawiadomieniem informującym skarżącego o tym, że do akt postępowania administracyjnego został włączony wyciąg z protokołu posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] kwietnia 2013 r., na którym doszło do nałożenia kary pieniężnej na stronę. W zawiadomieniu tym wskazano także, że Komisja wydając zaskarżoną decyzję, oparła się na materiale dowodowym, który został w całości zgromadzony w aktach sprawy, udostępnionych do wglądu stronie. Wynika z tego, że Komisja Nadzoru Finansowego – wbrew twierdzeniom skarżącego – wcale nie odmawia mu dostępu do akt postępowania, a wręcz przeciwnie – wskazuje, że akta postępowania w takim kształcie, w jakim istnieją, są do wglądu strony i jednocześnie także informuje skarżącego o tym, jaki dokument został dodatkowo umieszczony w aktach sprawy w związku z wnioskami skarżącego z dnia [...] maja 2013 r. i [...] lipca 2013 r., w których zwracał się on o umieszczenie w aktach postępowania tych dokumentów, które stanowiły podstawę orzekania Komisji, a których akta nie zawierają. Tym samym, Komisja zrealizowała wniosek dowodowy skarżącego, bo tak należy interpretować jego powyższe wystąpienia, załączając do akt dokument, którego nie było, i zapewniając stronie dostęp do całości zgromadzonych w aktach dokumentów. Oczywiście tego, czy akta sprawy, w której doszło do podjęcia przez Komisję Nadzoru Finansowego decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., zawierają wszystkie niezbędne do wydania tego rozstrzygnięcia dokumenty, Sąd w niniejszym postępowaniu nie może oceniać, gdyż jest to zupełnie inna kwestia. Jednakże nie można zgodzić się ze skarżącym, że zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2013 r. KNF odmówiła mu dostępu do akt postępowania. Akta sprawy stanowią pewien zbiór dokumentów, stanowiących dla organu administracji podstawę orzekania. Jeśli – zdaniem strony – w aktach tych nie ma materiałów dowodowych, które – w jej ocenie – stanowiły podstawę rozstrzygnięcia bądź mogły stanowić, strona może kwestionować w zwykłym toku instancji niekompletność materiału dowodowego, składając środek zaskarżenia, co zresztą – jak wynika ze sprawy – uczyniła. Jeżeli natomiast na etapie składania takiego środka strona wnosi o dołączenie do akt postępowania innych – jej zdaniem – brakujących dokumentów, które powinny się w nich znaleźć, bo były – w jej opinii – przedmiotem oceny organu, to powinna wskazać konkretnie, o jakie dokumenty chodzi, względnie – jaki dowód i z jakiego dokumentu organ powinien przeprowadzić. Skoro strona w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. domagała się zgromadzenia całości akt sprawy, poprzez włączenie do tychże akt wszelkich materiałów, które stanowiły podstawę orzekania Komisji, a dostęp do akt może być realizowany tylko wobec dokumentów stanowiących akta postępowania, to nie można przyjąć, że organ odmawia stronie dostępu do akt postępowania, jeśli strona dopiero wnosi o dołączenie do tychże akt także innych dokumentów, których w aktach nie ma. Zatem w sytuacji, gdy wniosek strony nie dotyczył udostępnienia do wglądu dokumentów stanowiących akta postępowania, lecz zmierzał do ich rozszerzenia, poprzez włączenie również innych – jej zdaniem – brakujących dokumentów, to KNF słusznie uznała, że strona nie mogła domagać się ich udostępnienia na podstawie art. 73 § 1 kpa, a to w konsekwencji nie mogło prowadzić do wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 kpa. W takiej sytuacji stronie nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nazwany przez nią zażaleniem, wszak w sprawie nie doszło do wydania postanowienia o odmowie udostępnienia akt. W takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie postanowienie należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nietrafne. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle obowiązującego prawa, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich jego naruszeń, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.