VI SA/Wa 358/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA, organ), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz.U. z 2016r. poz. 23 z późn. zm – dalej: k.p.a.), decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2016r. (znak [...]) nakazującą Panu M. P. (dalej także skarżący) prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą P. z siedzibą w K. przy ul. [...] (dalej: skarżący, strona), przywrócenie do stanu poprzedniego zajęty pas drogowy drogi ekspresowej [...] (km [...] w m. N., gm. M., rejon skrzyżowania z ul. [...]) poprzez usuniecie w terminie 14 dni od otrzymania decyzji ziemnego odcinka sieci światłowodowej o powierzchni całkowitej rzutu poziomego 0,44 m2, wybudowanego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, którym jest GDDKiA. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] marca 2016 r. GDDKiA otrzymała informację o nielegalnym umieszczeniu w pasie drogowym drogi [...] w m. N., gm. M. w km [...], rejon skrzyżowania z ul. [...] ziemnego odcinka sieci światłowodowej o pow. całkowitej rzutu poziomego 0,44 m2 pod obiektem inżynierskim. Powyższy fakt został ujawniony na skutek fizycznego odkryciu kabla światłowodowego w pasie drogowym w liniach rozgraniczających drogę ekspresową [...] podczas prac inwentaryzacyjnych. Prace te prowadzone były w terenie pasa drogowego przez projektanta działającego na rzecz GDDKiA w związku z inwestycją obejmującą dobudowę drugiej jezdni do drogi ekspresowej [...] na odcinku ,,[...]". Odkryty kabel światłowodowy pozostaje w kolizji z rozbudową drogi ekspresowej [...] o drugą jezdnię. Kabel światłowodowy, co ustalono wg. jego oznakowania, stanowi własność M. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P. Kabel światłowodowy umieszczony został w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] w ciągu drogi powiatowej pod obiektem inżynierskim w bezpośrednim sąsiedztwie skarpy [...] obiektu w km [...] w m. N., gm. M., rejon skrzyżowania z ul. [...]. Powyższe spowodowało wszczęcie postępowań przez GDDKiA: m. in. w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego zajętego pasa drogowego drogi ekspresowej [...] w km. [...] w m. N., gm. M., rejon skrzyżowania z ul. [...] poprzez usuniecie ziemnego odcinka sieci światłowodowej o pow. całkowitej rzutu poziomego 0,44 m2 wybudowanego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi tj. GDDKiA. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] października 2016r. (o numerze wskazanym w petitum) GDDKiA nakazała M. P. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą P. przywrócić do stanu poprzedniego zajęty pas drogowy drogi ekspresowej [...] w km [...] w m. N., gm. M., rejon skrzyżowania z ul. [...] poprzez usuniecie w terminie 14 dni od otrzymania decyzji, ziemnego odcinka sieci światłowodowej o pow. całkowitej rzutu poziomego 0,44 m2 wybudowanego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi tj. GDDKiA. Od powyższej decyzji M. P. wniósł wniosek o ponowne rozpatrz sprawy i odstąpienie od zobowiązania strony do przywrócenia do stanu poprzedniego terenu oraz umorzenie postepowania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 7, 8, 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. GDDKiA po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. utrzymał w mocy własne rozstrzygniecie z dnia [...] października 2016r. uznając, że zobowiązanie do przywrócenia pasa drogowego drogi ekspresowej [...] do stanu pierwotnego wynikającego z decyzji z dnia [...] października 2016r. jest zasadne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ dokonał analizy zgromadzone w sprawie materiału dowodowego oraz wskazał, że w ocenie organu M. P. od 2013r. posiada zezwolenie na umieszczenie światłowodu zlokalizowanego przy drodze [...] nr [...] – ul. [...] i ul. [...] w N., gm. M. Zezwolenie to jednak obejmuje wyłącznie część drogi powiatowej będącej w zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg w B., któremu strona płaciła opłatę roczną (poza pasem drogowym [...]). Podniesiono również, że bezsprzeczne jest faktyczne zlokalizowanie kabla w pasie drogowym drogi ekspresowej, co zostało ustalone podczas inwentaryzacji na potrzeby rozbudowy drogi [...]. Organ wyjaśnił także, odwołując się do przepisu art. 25 ust.3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (jt. Dz.U z 2015r. poz. 460 z późn.zm.-dalej: u.d.p.), że Powiatowy Zarząd Dróg nie posiada kompetencji do wydania zezwolenia na lokalizację kabla na odcinku ul. [...] w granicach pasa drogowego drogi ekspresowej [...], gdzie kabel faktycznie jest umieszczony (obszar skrzyżowania). Organ wskazał również, że skoro doszło do zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia, to zgodnie z przepisem art. 36 u.d.p. zarządca drogi ma obowiązek orzeczenia o przywróceniu go do stanu poprzedniego. Organ w uzasadnieniu decyzji odniósł się również do stawianych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów. M. P. niezgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem pismem z dnia [...] stycznia 2017r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie przez organy obu instancji: - art. 6, 7, 8, 80, 107 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji; - art. 25 ust.1 w związku z art. 19 ust. 4 u.d.p. poprzez niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od GDDKiA na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zgodnie z posiadaną przez niego decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013r., wydaną przez Powiatowy Zarząd Dróg w B. posiada zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej na ul. [...] w N. gm. M. obejmującej swym zakresem następujące drogi: -[...] nr [...] – ul. [...] w T. gm. M.; -[...] nr [...] – ul. [...] i ul. [...] w S. gm. M.; -[...] nr [...] – ul. [...] w S. i ul. [...] w N. gm. M.; -[...] nr [...] – ul. [...] i ul. [...] w N. gm. M. A zatem ze wskazanej decyzji jednoznacznie wynika, zdaniem skarżącego, że Powiatowy Zarząd Dróg w B. udzielił zezwolenia na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej na ul. [...] w N. gm. M., w tym przy drodze [...], która krzyżuje się z nią. Skarżący podkreślił również, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] Powiatowy Zarządca Dróg w B. ustalił stałą opłatę za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym. Zatem zdaniem skarżącego wypełnił on wszystkie swoje obowiązki wynikające z przepisów i otrzymał w drodze decyzji administracyjnej zezwolenie na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej na ul. [...] w N. gm. M., w tym również pod obiektem inżynieryjnym pod drogą ekspresową [...]. Skarżący uzyskując wskazane zezwolenie był przekonany, że otrzymał wszelkie uprawnienia do przeprowadzenia światłowodu a organ działa na podstawie przepisów prawa i w granicach nabytych uprawnień. Skarżący podniósł również, że do obowiązków skarżącego nie należało badanie uprawnień organów do wydania decyzji administracyjnej, tym samym naliczenie kar pieniężnych po kilku latach od umieszczenia przewodu światłowodowego w pasie drogowym wobec braku zgody właściwego zarządcy drogi, powoduje utratę zaufania skarżącego do organów administracji publicznej. A zatem doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania. Zdaniem skarżącego w sprawie nie doszło również do podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, bowiem nie uwzględniono dokumentów urzędowych i nie zebrano oraz nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego dokonując tym samym oceny sprawy nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, lecz pobieżnie. Skarżący zauważył przy tym, że w skarżonej decyzji nie wskazano dlaczego organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedstawionym przez stronę w postaci decyzji zarządcy drogi z dnia [...] kwietnia 2014r. i z dnia [...] sierpnia 2013r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, co obliguje Sąd do jej oddalenia. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skargi organ swoim działaniem nie naruszył przepisów art. 6,7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. albowiem na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w opinii Sądu, poczynił prawidłowe ustalenia wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego, oraz zastosował właściwe przepisy prawa materialnego, jak również decyzja zawiera prawidłowe uzasadnienie zgodne z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Sąd zauważa, że art. 40 ust. 1 u.d.p. przewiduje, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze stosownej decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa, dotyczy m.in. obiektów budowlanych (vide: art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.) do których niewątpliwie należy zaliczyć kanalizację światłowodową. W myśl z kolei art. 36 u.d.p. w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub niezgodnie z warunkami tej umowy, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Z brzmienia wskazanych powyżej przepisów wynika jednoznacznie, że zajecie pasa drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi przy czym w wypadku braku takiego zezwolenia zarządca drogi ma obligatoryjny obowiązek wydania decyzji administracyjnej orzekającej o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z decyzją wydaną w trybie art. 36 u.d.p. tj. nałożono na skarżącego obowiązek przywrócenia pasa drogowego drogi ekspresowej [...] do stanu poprzedniego. W sprawie nie jest sporne, że skarżący zajął wskazany pas drogowy pod jednootworową kanalizację światłowodową. Sporne natomiast jest, że zajęcia dokonano bez zezwolenia zarządcy drogi. Skarżący podnosi bowiem, że uzyskał decyzję Powiatowego Zarządu Dróg w B. z dnia [...] sierpnia 2013r. (nr [...]) zezwalającą na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej obejmującej swym zakresem m. in. drogę [...] nr [...] – ul. [...] i ul. [...] w N. gm. M. a nadto decyzją Powiatowego Zarządu Dróg w B. nałożono na niego w związku z wydanym zezwoleniem i umieszczeniem kablowej linii światłowodowej opłatę roczną w wys. [...] zł. Tymczasem zdaniem GDDKiA posiadane przez stronę zezwolenie nie obejmuje pasa drogowego drogi ekspresowej [...], w którym to przedmiotowy kabel został ujawniony, co potwierdza zarówno sama decyzja jak również wyjaśnienia udzielone przez Powiatowy Zarząd Dróg w B. Z wyjaśnień tych wynika bowiem, że zgoda na lokalizację z dnia [...] sierpnia 2013r. dotyczyła wyłącznie części będącej w zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg w B. a Inwestor nie występował o zgodę na zajecie pasa w celu wykonania robót związanych z umieszczeniem światłowodu i na umieszczenie światłowodu w pasie drogowym drogi powiatowej [...] ul. [...] w N., której część zlokalizowana jest w pasie drogowym [...]. (projekt budowlany-wykonawczy – załącznik [...] akt, kopia mapy z przebiegiem linii światłowodowej – załącznik [...] akt administracyjnych, pismo z dnia [...] maja 2016r. – załącznik [...] akt administracyjnych). Sąd po przeanalizowaniu pod tym kontem całości zgromadzonych w sprawie akt w tym w szczególności z uwzględnieniem wskazywanych przez skarżącego decyzji Powiatowego Zarządu Dróg w B. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] uznał, że racje ma GDDKiA wskazując, iż posiadana przez stronę skarżąca decyzja z dnia [...] sierpnia 2013r. na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej, nie obejmuje i nie może obejmować swym zakresem tej części drogi powiatowej ul. [...], której część zlokalizowana jest w pasie drogowym drogi [...] a dla której zgodnie z art. 25 ust. 3 u.d.p. zarządcą właściwym do podjęcia decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego jest GDDKiA. Wskazany przepis stanowi bowiem, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowania autostrady lub drogi ekspresowej z innymi drogami publicznymi, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy autostrady lub drogi ekspresowej. Droga powiatowa ul. [...] krzyżuje się z drogą ekspresową [...] a zatem obszar tegoż skrzyżowania niewątpliwie podlega pod kompetencje zarządcy drogi ekspresowej [...] a nie zarządcy drogi powiatowej. W tym stanie rzeczy niezależnie od zezwolenia na umieszczenie światłowodu w pasie drogowym drogi powiatowej (ul. [...]) wydanego przez zarządcę tej drogi tj. Powiatowego Zarządcę Dróg w B. skarżący winien był uzyskać zezwolenie wydane przez GDDKiA dotyczące skrzyżowania ul. [...] z drogą ekspresową [...]. Zezwolenia takiego, co nie jest sporne, skarżący nie posiadał. Należy przy tym w tym miejscu wskazać, mając na względzie podniesioną w skardze argumentację skarżącego, że w ocenie Sądu skarżący uzyskując zgodę Powiatowego Zarządu Dróg w B. nie miał żadnych podstaw do przyjęcia, że wydana decyzja obejmuje swym zakresem również skrzyżowanie z drogą ekspresową [...] i że zarząd drogi wojewódzkiej działa w ramach zawartego porozumienia, o którym mowa w przepisie art. 19 ust.4 u.d.p. W skarżonym rozstrzygnięciu brak bowiem powołania się na takie porozumienie a mając na względzie, że organy zobligowane są do przestrzegania swej właściwości zarówno rzeczowej jak i miejscowej to rozstrzygnięcie wydane z naruszeniem właściwości dotknięte byłoby przesłanką nieważności, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Podkreślić przy tym wypada, że właściwość GDDKiA do wydania zezwolenia na zajecie pasa drogowego pod obiektem inżynieryjnym na skrzyżowaniu z drogą ekspresową [...] wynika z ust. 3 art. 25 u.d.p. a nie jak błędnie wskazano w skardze z ust. 1 tego artykułu Na marginesie jedynie, bowiem dla prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie ma to znaczenia, Sąd wskazuje, że decyzja z dnia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013r. Powiatowego Zarządu Dróg w B. została wydana na rzecz działającej na zlecenie skarżącego Pracowni Projektowej [...] z siedzibą w B. A zatem w sprawie występowały dwa podmioty gospodarcze, trudniące się zawodowo tego rodzaju działalnością (profesjonaliści). Tym samym były one obowiązane wyjaśnić dokładnie zezwolenia jakich organów powinny uzyskać w celu umieszczenia światłowodu w pasie drogowym ul. [...], w tym pod obiektem inżynieryjnym na skrzyżowaniu z drogą ekspresową [...]. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia art. 6 k.p.a., albowiem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydając zaskarżone decyzje działał na podstawie i granicach prawa. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Zasada wyrażona w tym przepisie nie nakłada na organ administracji publicznej nowych obowiązków w toku postępowania. Realizacja tej zasady uzależniona jest od przestrzegania reguł postępowania przyjętych w k.p.a. W niniejszej zaś sprawie organ nie naruszył prawa. Wobec stwierdzenia, że skarżący nie posiada zezwolenia na umieszczenie światłowodu pod obiektem inżynieryjnym na skrzyżowaniu drogi powiatowej z drogą [...], organ był zobowiązany w świetle brzmienia art. 36 u.d.p. do nakazania skarżonemu przywrócenia do stanu poprzedniego zajętego pasa drogi ekspresowej [...] w km [...] w m. N., gm. M., rejon skrzyżowania z ul. [...] poprzez usuniecie ziemnego odcinka sieci światłowodowej o powierzchni całkowitej rzutu poziomego 0,44 m2. Tym samym decyzja wydana w tym zakresie, odpowiada prawu. Wobec bezskuteczności zarzutów skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.