VI SA/Wa 3599/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zdrobni przeciwko Narodowi Polskiemu utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. o odmowie udostępnienia Panu C. K. informacji dotyczących Pani E. P., zawartych w dokumentach organów bezpieczeństwa państwa, znajdujących się w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.  Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.) w związku z art. 27 ust. 1 i ust. 5 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz.U. z 2013 r., poz. 1388), zwanej dalej ustawą o ujawnianiu). Decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: W dniu 27 czerwca 2014 r. do Oddziałowego Biura Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów w [...] wpłynął wniosek Pana C. K. o udostępnienie, na podstawie art. 25 ustawy o ujawnianiu, informacji zawartych w dokumentach organów bezpieczeństwa państwa dotyczących osoby pełniącej funkcję publiczną. W przedmiotowym wniosku Pan C. K. zaznaczył, iż żąda udostępnienia informacji dotyczących Pani E. P., która pełni funkcję sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W wyniku rozpatrzenia wniosku Pana C. K. Naczelnik Oddziałowego Biura Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów w [...] wydał w dniu [...] czerwca 2014 r. z upoważnienia Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci w [...] decyzję nr [...] odmawiającą udostępnienia wnioskodawcy informacji dotyczących Pani E. P. zawartych w dokumentach organów bezpieczeństwa państwa znajdujących się w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci. W uzasadnianiu decyzji wskazano, iż wśród osób pełniących funkcje publiczne, wymienionych w art. 22 ust. 1 ustawy o ujawnianiu, nie figuruje sędzia wojewódzkiego sądu administracyjnego, dlatego też udostępnienie informacji w trybie art. 25 tej ustawy nie jest możliwe. Pismem z dnia 7 lipca 2014 r. Pan C. K. złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. W odwołaniu wnioskodawca, podkreślił, iż ukrywanie przed społeczeństwem informacji o działalności osób publicznych jest sprzeczne z podstawowymi zasadami demokracji. Zażądał udostępnienia wszelkich informacji na podstawie właściwych przepisów prawa, innych niż wskazane w zaskarżonej decyzji. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigana Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu zważył, opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując treść art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o ujawnieniu Prezes Instytutu Pamięci Narodowej uznał, iż organ pierwszej instancji słusznie odmówił udostępnienia Panu C. K. informacji zawartych w dokumentach organów bezpieczeństwa państwa dotyczących Pani E. P.. Podkreślił, że przepis art. 22 ust. 1 ustawy o ujawnianiu zawiera zamknięty katalog osób pełniących funkcje publiczne, o których informacje zawarte w dokumentach organów bezpieczeństwa państwa mogą być udostępnione na wniosek osoby zainteresowanej. Wśród wymienionych w tym katalogu kategorii osób, nie uwzględniono osób pełniących funkcję sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Słusznie zatem uznał organ pierwszej instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 22 ust. 1 ustawy o ujawnianiu, stanowiące podstawę do udostępnienia wnioskodawcy informacji zawartych w dokumentach organów bezpieczeństwa państwa dotyczących Pani E. P.. Przepis ten nie przewiduje bowiem możliwości udostępniania informacji dotyczących osób pełniących funkcję sędziego wojewódzkiego sądu- administracyjnego, zawartych w dokumentach organów bezpieczeństwa państwa znajdujących się w zasobie Instytutu Pamięci. Organ podkreślił, że nie badał, czy jakiekolwiek dokumenty dotyczące Pani E. P. rzeczywiście znajdują się w archiwum Instytutu Pamięci, albowiem do wydania decyzji odmownej wystarczające jest ustalenie, że wskazana we wniosku Pana C. K. osoba nie mieści się w katalogu, o którym mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o ujawnianiu. Nawiązując do zarzutu odwołującego, że organ powinien mu udostępnić dokumenty dotyczące Pani E. P. na podstawie innego przepisu prawa, niż wskazany w decyzji nr [...] organ stwierdził, że informacje zawarte we wniosku strony z dnia 27 czerwca 2014 r., jego tytuł, jak również wskazana w nim podstawa prawna nie pozostawiają wątpliwości, że mamy do czynienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o ujawnianiu. Organ rozpatrując wniosek powinien albo udostępnić stronie informację, albo wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji lub umorzeniu postępowania na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o ujawnianiu. Dyrektor Oddziału Instytutu Pamięci w [...] zastosował zatem właściwą podstawę prawną. Dokumenty organów bezpieczeństwa państwa zgromadzone w archiwum Instytutu Pamięci mogą być też udostępniane w innych trybach określonych w ustawie. Każdy ma prawo na podstawie art. 35c ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 Nr 63, poz. 424 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o Instytucie Pamięci, o wystąpić z wnioskiem do Instytutu Pamięci o udostępnienie do wglądu dokumentów osobowych dotyczących pracownika lub funkcjonariusza organu bezpieczeństwa państwa. Z wniosku Pana C. K. nie wynika jednak, by osoba wskazana we wniosku, będąca sędzią Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, była w przeszłości pracownikiem lub funkcjonariuszem organu bezpieczeństwa państwa. Nie ma zatem żadnych podstaw, by uznać, że wnioskodawca chciał skorzystać ze wskazanego trybu udostępnienia dokumentów. Każdy ma też prawo do zapoznania się z aktami spraw lustracyjnych zakończonych prawomocnym orzeczeniem sądu na podstawie art. 18 ust. 5 lub art. 63b ustawy o ujawnianiu. Pan C. K. nie podnosił jednak w toku postępowania, że w stosunku do Pani E. P. toczyło się postępowanie lustracyjne, ani też nie wyrażał woli zapoznania się z aktami zakończonej sprawy lustracyjnej w opisanym wyżej trybie. Z wniosku wynikało natomiast jednoznacznie, że strona zamierza uzyskać dostęp do informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa dotyczących Pani E. P., pełniącej funkcję sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej wskazał też, że ewentualne udostępnienie Panu C. K. materiałów dotyczących Pani E. P. (o ile dokumenty takie znajdują się w archiwum Instytutu Pamięci) może nastąpić w przypadku złożenia wniosku o udostępnienie dokumentów w celu prowadzenia badań naukowych lub w celu publikacji materiału prasowego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Instytucie Pamięci. Wniosek w tej sprawie powinien spełniać określone w ustawie wymogi formalne oraz wskazywać temat prowadzonych badań naukowych lub temat materiału prasowego. Do wniosku o udostępnienie dokumentów w celu prowadzenia badań naukowych należy załączyć rekomendację pracownika naukowego uprawnionego do prowadzenia badań naukowych w dyscyplinach nauk humanistycznych, społecznych, gospodarki lub prawa - w przypadku osób niebędących takimi pracownikami. Do wniosku o udostępnienie dokumentów w celu publikacji materiału prasowego należy załączyć upoważnienie redakcji albo wydawcy do wystąpienia z wnioskiem. Z akt sprawy nie wynika jednak, by Pan C. K. składał wniosek o udostępnienie dokumentów w celu prowadzenia badań naukowych lub w celu publikacji materiału prasowego. Zatem w ocenie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej organ pierwszej instancji zastosował właściwe przepisy prawne, biorąc pod uwagę zarówno podstawę wskazaną we wniosku przez stronę jak i treść samego wniosku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję wniósł C. K.. Skarżący nie zarzucał naruszenia konkretnych przepisów prawa wyrażając swoje niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. Podnosił m.in., że lustracja sędziego powinna być ciągła, a osoba która została sędzią po 1989 r. mogła współpracować z organami Państwa już przed 1989 r. Zdaniem skarżącego dostęp do tego typu informacji powinien być powszechny. W odpowiedzi na skargę Prezes Instytutu Pamięci Narodowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 29 lipca 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności art. 22 ust. 1 ustawy o ujawnieniu z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej wnosił o oddalenie wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2016.1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz.U.2016.718 j.t.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. W przedmiotowej sprawie organy odmówiły udostępnienia informacji zawartych w dokumentach organów bezpieczeństwa państwa dotyczących osoby, która pełni funkcję sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, Dz.U.2013.1388 j.t.) każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji zawartych w dokumentach organów bezpieczeństwa państwa, znajdujących się w Instytucie Pamięci Narodowej, dotyczących: 1) Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej; 2) Marszałka Sejmu i Marszałka Senatu; 3) posłów i senatorów oraz posłów do Parlamentu Europejskiego; 4) Prezesa Rady Ministrów i członków Rady Ministrów; 5) Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa Sądu Najwyższego oraz sędziów Sądu Najwyższego; 6) Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego oraz sędziów Trybunału Konstytucyjnego; 7) Prezesa i wiceprezesów Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego; 8) Przewodniczącego Trybunału Stanu, zastępców przewodniczącego Trybunału Stanu oraz członków Trybunału Stanu; 8a) Rzecznika Praw Obywatelskich; 8b) Rzecznika Praw Dziecka; 8c) Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych; 9) Prezesa Najwyższej Izby Kontroli i wiceprezesów Najwyższej Izby Kontroli; 10) Prezesa i wiceprezesów Prokuratorii Generalnej; 11) Prezesa Narodowego Banku Polskiego i wiceprezesów Narodowego Banku Polskiego; 11a) członka Rady Polityki Pieniężnej; 12) prezesa sądu apelacyjnego, prezesa wojskowego sądu okręgowego oraz prezesa wojewódzkiego sądu administracyjnego; 13) członka Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji; 14) Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej oraz członków Rady Instytutu Pamięci Narodowej; 15) Prokuratora Generalnego oraz prokuratorów Prokuratury Generalnej, Naczelnego Prokuratora Wojskowego oraz prokuratorów Naczelnej Prokuratury Wojskowej, prokuratora apelacyjnego oraz wojskowego prokuratora okręgowego, a także prokuratorów Instytutu Pamięci Narodowej; 16) Szefa Kancelarii Prezydenta, Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Szefa Kancelarii Sejmu i Szefa Kancelarii Senatu; 17) osób pełniących funkcje sekretarza stanu i podsekretarza stanu; 20) wójtów, burmistrzów i prezydentów miast oraz członków zarządów powiatów i województw. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o ujawnianiu informacje, o których mowa w art. 22, udostępnia się na wniosek złożony w formie pisemnej, skierowany do dyrektora oddziału Instytutu Pamięci Narodowej, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby, której dotyczą informacje. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o ujawnianiu organ odmawia udostępnienia informacji w przypadku, gdy udostępnienie informacji nie jest możliwe, a także gdy złożony wniosek odnosi się do informacji zawartych w dokumentach niedotyczących osoby, o której mowa w art. 22. Jak słusznie podnosił organ art. 22 ust. 1 ustawy o ujawnieniu zawiera zamknięty katalog osób pełniących funkcję publiczne, o których informacje zawarte w dokumentach organów bezpieczeństwa państwa mogą być udostępnione na wniosek osoby zainteresowanej. Wśród wymienionych w tym katalogu kategorii osób, nie uwzględniono sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych. Zasadne zatem jest stanowisko organów, iż w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do udostępnienia wnioskodawcy informacji zawartych w dokumentach organów bezpieczeństwa państwa dotyczących osoby będącej sędzią Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, niezależnie od tego czy informacje takie rzeczywiście znajdują się w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej, albowiem do wydania decyzji odmownej wystarczające było ustalenie, że wskazana we wniosku osoba nie mieści się w katalogu wymienionym w art. 22 ust. 1 ustawy o ujawnieniu. Zasadnie w ocenie Sądu organy przyjęły też, że informacje zawarte we wniosku skarżącego z dnia 27 czerwca 2014 r., jego tytuł, jak również wskazana w nim podstawa prawna nie pozostawiały wątpliwości, że jest to wniosek składany w trybie art. 25 ust. 1 ustawy o ujawnieniu. Zasadnie zatem organy nie dopatrzyły się podstaw do zastosowania art. 35c ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 Nr 63, poz. 424 z późn. zm.), zgodnie z którym każdy ma prawo, wystąpić z wnioskiem do Instytutu Pamięci o udostępnienie do wglądu dokumentów osobowych dotyczących pracownika lub funkcjonariusza organu bezpieczeństwa państwa. Z wniosku Pana C. K. nie wynika jednak, by osoba wskazana we wniosku, będąca sędzią Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, była w przeszłości pracownikiem lub funkcjonariuszem organu bezpieczeństwa państwa. Nie było zatem żadnych podstaw, by uznać, że wnioskodawca chciał skorzystać ze wskazanego trybu udostępnienia dokumentów. Podobnie z wniosku skarżącego nie wynikało aby w stosunku do osoby objętej wnioskiem toczyło się postępowanie lustracyjne ani nie wskazywał na chęć zapoznania się z aktami zakończonej sprawy lustracyjnej, zasadnie zatem organy nie dopatrzyły się we wniosku podstaw do zastosowania art. 18 ust. 5 lub art. 63b ustawy o ujawnieniu. Skarżący nie wskazywał też na potrzebę zapoznania się z dokumentami w celu prowadzenia badań naukowych lub w celu publikacji materiału procesowego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej. Odnośnie wniosku o zadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu wskazać należy, że zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, każdy Sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnie sprawy toczącej się przed sądem. Możliwość zadania pytania prawnego jest zatem uprawnieniem Sądu, z którego powinien on skorzystać w sytuacji, gdy poweźmie wątpliwość, co do istnienia wskazanej wyżej zgodności, a rozwianie tej wątpliwości jest niezbędne dla rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej Sąd nie uznał za uzasadnione przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, co do zgodności z Konstytucją RP art. 22 ust. 1 ustawy o ujawnianiu. W ocenie Sądu traktowanie zawartego w tym przepisie katalogu osób publicznych jako katalogu zamkniętego nie narusza standardów konstytucyjnych, w tym w szczególności zasad demokratycznego Państwa prawnego, ani zasady -działania organów na podstawie przepisów i w granicach prawa. Argumentację tę wzmacnia dodatkowo fakt, że przepis ten był wielokrotnie nowelizowany (po raz ostatni w 2016 r.) i nigdy ustawodawca w katalogu osób pełniących wymienione w nim funkcje publiczne nie wymienił sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy wniosku skarżącego Sąd nie uwzględnił. Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.