VI SA/Wa 36/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak ` Protokolant apl. radc. Urszula Kalisty po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] czerwca 2007 r. ; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany funkcjonowania obiektu reklamowego (jednostronnego) o powierzchni 18,0 m2 na obiekt reklamowy jednostronny o samoczynnie zmieniającej się treści reklamowej o łącznej powierzchni 8,97 m2 oraz dalszego przedłużenia – działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 38 ust. 1 oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) - utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. Z akt sprawy wynika, iż decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. zezwolono skarżącej spółce M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi powiatowej) Al. J. w rej. ul. S. w okresie od 15 lipca 2005 r. do 1 grudnia 2006 r. o powierzchni 8,16 m2 oraz umieszczenie w nim reklamy (jednostronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 18,0 m2. W dniu [...] maja 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek skarżącej spółki o przedłużenie zezwolenia wydanego ww. decyzją na okres 18 miesięcy, natomiast w dniu [...] czerwca 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek skarżącej spółki o zmianę decyzji nr [....] z nośnika jednostronnego o łącznej powierzchni reklamowej 18,0 m2 na nośnik jednostronny o łącznej powierzchni reklamowej 8,97 m2 w okresie od 1 września 2006 r. do końca ważności decyzji, tj. 1 grudnia 2006 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działający z upoważnienia Prezydenta [...] W. wydał skarżącej spółce zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim wnioskowanej reklamy na okres od dnia 2 grudnia 2006 r. do 1 marca 2007 r. ustalając opłatę za zajmowanie pasa drogowego, termin i sposób jej wniesienia. Nie wydał rozstrzygnięcia co do pozostałego wnioskowanego okresu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działający z upoważnienia Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm., dalej jako ustawa o drogach publicznych) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 30 czerwca 2007 r. (o zmianę) spółki odmówił dokonania zmiany istniejącego nośnika dwustronnego o powierzchni reklamowej 18,0 m2 na nośnik jednostronny, samoczynnie zmieniający się, o łącznej powierzchni reklamowej 8,97 m2 w pasie drogowym Al. J. w rej. ul. S.. Od powyższej decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. skarżąca spółka odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., decyzji nr [...] z tej samej daty nie skarżyła. W odwołaniu zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie oraz naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, art. 79 k.p.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. – działając na podstawie przepisów art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji w celu ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji przekroczył granice uznania administracyjnego, ponadto decyzja nie jest zgodna z wnioskiem strony, który dotyczył żądania zmiany istniejącego jednostronnego nośnika reklamowego, na ten sam rodzaj nośnika (jednostronny) o mniejszej powierzchni. Organ natomiast wydał decyzję o odmowie zmiany istniejącego nośnika dwustronnego na nośnik jednostronny samoczynnie zmieniający się. Ponadto, SKO zarzuciło organowi naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji, oraz niezbadanie, czy osoba, która złożyła wniosek w imieniu spółki była uprawniona do jej reprezentacji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działający z upoważnienia Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz na podstawie art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2006 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W., (dalej jako skarżąca), decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) Al. J. w rej. ul. S. w celu zmiany funkcjonowania obiektu reklamowego (jednostronnego) o powierzchni 18,0 m2 na obiekt reklamowy jednostronny o samoczynnie zmieniającej się treści reklamowej o łącznej powierzchni 8,97 m2 oraz dalszego przedłużenia. W uzasadnieniu decyzji Prezydent [...] W. wskazał, iż zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się wymienione w siedmiu punktach dokumenty (m. in. opinie, wyniki badań, statystyka stanu bezpieczeństwa) dotyczące ruchu drogowego. Powołując się na zebrane dokumenty, treść art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, wysokie natężenie ruchu drogowego w miejscu wnioskowanej reklamy, usytuowanie reklamy oraz podniesienie dopuszczalnego limitu prędkości w miejscu posadowienia reklamy organ I instancji stwierdził, iż kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa i odmówił wydania zezwolenia. Od powyższej decyzji skarżąca spółka pismem z dnia [...] lipca 2007 r. odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wskazując jako przedmiot odwołania: zmianę formatu z 18,0 m2 na 8,97 m2 oraz zmianę funkcjonowania obiektu jednostronnego na obiekt o zmieniającej się treści. Zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 38 ust. 1 poprzez niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie oraz naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, 77 i 81 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe, oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o uwzględnienie w pierwszej kolejności jej wniosku o wydanie zezwolenia na nośnik reklamowy o powierzchni 8,97 m2, a jeżeli ten wniosek nie zostanie pozytywnie uwzględniony to wnosi o przedłużenie zezwolenia dla nośnika reklamowego o powierzchni 18,0 m2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania skarżącej spółki, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] W. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż materialną podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji były przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis art. 39 ust. 1 tej ustawy wyraża natomiast generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy, będący podstawą prawną decyzji stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Organ odwoławczy podkreślił, iż to wnioskodawca powinien wskazać, że wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Nie podzielił zarzutów odnośnie naruszenia przepisów postępowania podkreślając, iż poinformował stronę o przysługujących jej uprawnieniach z art. 10 k.p.a., z czego strona nie skorzystała. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię, w szczególności pojęć "umieszczenie", "zajęcie" oraz "usytuowanie"; 2. art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie; 3. art. 7, 77 oraz art. 81 k.p.a. poprzez oparcie się na dowodach, które nie mogły być podstawą do ustaleń stanu faktycznego; 4. art. 10 k.p.a. poprzez nieumożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; 5. art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji z pominięciem pełnomocnika skarżącej; 6. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W piśmie procesowym z dnia 5 marca 2008 r. stanowiącym uzupełnienie skargi podtrzymała postawione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wskazało, iż zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. jest niezrozumiały, zaskarżona decyzja została doręczona ustanowionemu pełnomocnikowi skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej nazwana p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż podniesionych w skardze, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta [...] W. wydane zostały z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Jak stanowi art. 61 § 2 k.p.a. organ administracji może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu także postępowanie w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. W przedmiotowej sprawie skarżąca spółka wszczęła postępowanie składając wniosek o zmianę posiadanego już zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, udzielonego decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] na okres od dnia 15 lipca 2005 r. do dnia 1 grudnia 2006 r. Wnosiła o zmianę formatu (zmniejszenie powierzchni) nośnika reklamowego wskazując okres żądanej zmiany, mieszczący się w okresie posiadanego zezwolenia. Nie wnosiła o zmianę rodzaju nośnika reklamowego. Wniosek ten zainicjował sprawę, którą w jego granicach należało rozpatrzeć, w przewidywanej przepisami k.p.a., formie postępowania przed organami administracji, aż do wydania decyzji ostatecznej, kończącej to postępowanie w administracyjnym toku instancji. Zgodnie z treścią przepisu art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być umorzona lub uchylona w każdym czasie za zgodą strony, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony i przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu. W ocenie Sądu złożony wniosek powinien być rozpatrzony w trybie art. 155 k.p.a. Odrębnym wnioskiem wystąpiła o zezwolenie (przedłużenie) na zajęcie pasa drogowego na okres 18 miesięcy. Wniosek ten był podstawą wszczęcia drugiego postępowania prowadzonego przez ten sam organ, które zakończone zostało wydaniem decyzji pozytywnej, udzielającej skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Decyzja wprawdzie nie uwzględniała w całości żądania strony, ale nie została przez nią zaskarżona. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę wniosku o zmianę formatu (zmniejszenie powierzchni) nośnika reklamowego, po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pierwotnej decyzji rozpoznał ten wniosek zarówno jako wniosek o zezwolenie (kontynuację) na zajęcie pasa drogowego jak i wniosek o zmianę posiadanego zezwolenia. W swojej decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. zawarł dwa rozstrzygnięcia: o odmowie zmiany decyzji jak i odmowie dalszego przedłużenia uzasadniając ją i wskazując przesłanki właściwe dla odmowy lokalizowania reklamy w pasie drogowym. Zatem ponownie rozpoznał również sprawę zezwolenia (przedłużenia), zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Niepełne rozstrzygnięcie zawarte w wydanej decyzji organu może być uzupełnione w trybie art. 111 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jako organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji, przy czym chodzi tu o rozpatrzenie sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Sprawą był złożony wniosek o zmianę decyzji a nie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. SKO rozpatrzyło odwołanie od decyzji organu I instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Nie zwróciło uwagi, iż organ w decyzji zawarł dwa rozstrzygnięcia, w istocie rozpoznał również inną sprawę, wszczętą odrębnym wnioskiem skarżącej, zakończoną już ostateczną decyzją, że powołane podstawy prawne oraz uzasadnienie faktyczne i prawne nie dotyczy rozstrzygnięcia, że po raz kolejny organ błędnie określił żądanie strony uznając, iż złożony wniosek o zmianę nośnika reklamowego dotyczy nie tylko zmiany formatu, ale również zmiany jego rodzaju, że nie zbadał, czy osoba, która podpisała wniosek jest uprawniona do reprezentacji skarżącej spółki. Stwierdzone uchybienia uzasadniają postawienie organowi zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 61, 77 § 1, 107 § 3 i art. 138 k.p.a.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią decyzję organu I instancji, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Stwierdzając, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd działał w oparciu o dyspozycję art. 152 p.p.s.a. a orzekając o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.