VI SA/Wa 3628/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant ref. staż. Agata Próchniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] października 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD"), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267-dalej k.p.a.) art. 4 pkt 22, art. 5b ust. 1, art. 6 ust. 1, 4 i 5, art. 87 ust. 4, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r, poz. 1265 ze zm., dalej "u.t.d.") oraz 1p. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. W.(zwanego też "Skarżącym") utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2013 r., o nałożeniu na Skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia [...] grudnia 2012 roku w W. na skrzyżowaniu ulicy [...] i [...] miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki [...] o nr rej. [...] przeprowadzona przez funkcjonariusza Policji. Kontrolowanym pojazdem kierował Skarżący, który okazał do kontroli m.in. licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką wydaną na obszar gminy M. Skarżący wykonał w dniu kontroli usługę przewozu pasażera taksówką z ulicy B. w W. na [...] (dowód: notatka urzędowa sporządzona przez kontrolującego - w aktach sprawy). Jak wynika z wyjaśnień pasażerki opisanych w powyższej notatce, zamówiła ona taksówkę telefonicznie dzwoniąc pod numer korporacji taksówkowej [...]. Usługa przewozu taksówką została zarejestrowana przez kasę fiskalną zamontowaną w kontrolowanym pojeździe. Kierujący pojazdem odmówił złożenia zeznań w charakterze strony. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wojewódzki Inspektor zawiadomił Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszeń przepisów u.t.d. wyszczególnionych w ww. protokole z zatrzymania i kontroli pojazdu. Skarżący został pouczony o prawie do wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów i dowodów oraz prawie zgłaszania żądań (art. 10 § 1 K.p.a.). W toku postępowania Skarżący za pośrednictwem pełnomocnika złożył wyjaśnienia pismem z dnia [...] maja 2013 r. wskazując, iż postępowanie powinno być umorzone z powodu braku naruszeń u.t.d. Ponadto stwierdził, iż świadczył usługi zgodnie z przepisami. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 8000 zł na podstawie art. 93 ust. 1 u.t.d. oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] grudnia 2012 r. W ocenie organu, w dniu kontroli Skarżący wykonywał transport drogowy taksówką poza obszarem oznaczonym w licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Powołując się na wykładnię funkcjonalną art. 6 ust. 5 u.t.d., wskazał, iż niedopuszczalne jest podejmowanie zleceń, w których przejazd miałby punkt początkowy i końcowy poza obszarem określonym w licencji. Każdy przejazd musi mieć co najmniej punkt początkowy albo końcowy na terenie obszaru określonego w licencji. Natomiast Skarżący wykonywał przewóz osoby na terenie W., poruszając się z jednego do drugiego punktu miasta, bez wymaganego zezwolenia. Skarżący w odwołaniu z dnia [...] września 2013 r. od powyższej decyzji, wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie: art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. przez zaniechanie ustalenia okoliczności złożenia zamówienia przez pasażerów na kurs i przyjęcia zamówienia, które mogły mieć znaczenie dla zastosowania art. 6 ust. 5 u.t.d. oraz naruszenie ww. przepisu przez jego błędną wykładnię. Skarżący wskazał, iż dostał zlecenie na wykonanie usługi z W., w tym czasie znajdował się w M. Wnosił o jego przesłuchanie oraz pasażerki. W jego ocenie złożenie zamówienia może przyjąć formę dowolną, niekoniecznie zaś ma być złożone bezpośrednio taksówkarzowi. GITD zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Organ wskazał, że stosownie do treści art. 6 ust. 4 u.t.d. licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący: 1) gminę; 2) gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia; 3) miasto [...]. Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami organu I instancji w zakresie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 8000 zł tytułem popełnienia naruszenia z 1p. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. - wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji. Zdaniem GITD argumenty podniesione przez stronę w odwołaniu są niezasadne. Skarżący podjął pasażera na terenie W. i w jej obrębie zrealizował usługę przewozu. Skarżący na etapie składania wyjaśnień przyznał, że wykonał usługę przewozu taksówką pasażera w obrębie W. i dopiero wówczas dodał, iż zamówienie przyjął będąc w M. Ponadto pasażerka zamówiła usługę dzwoniąc pod numer korporacji taksówkowej wykonującej usługi przewozu na terenie W., co nie stanowiło wyjątku określonego w art. 6 ust. 5 u.t.d., kiedy to dopuszczalne jest świadczenie usług poza obszarem objętym licencją, gdy zamówienie złoży klient z innego obszaru. Jednakże istotne dla rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy realizacja usługi przewozu rozpoczęła się bądź zakończyła na obszarze objętym licencją. W przedmiotowym przypadku kurs odbył się w granicach miasta W., z ulicy B. na [...], tj. poza obszarem objętym licencją nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką, udzieloną na obszar M. GITD stwierdził, że kierowca poruszał się pojazdem przystosowanym do wykonywania transportu drogowego taksówką - na dachu pojazdu znajdowała się lampa z napisem [...], a z boku pojazdu widniały napisy "[...]", "[...]". Zwrócił uwagę, że kontrolowany pojazd upodabniał się do taksówki, którą wykonuje się przewozy na terenie W., na co wskazują napisy umieszczone na pojeździe. W ocenie Głównego Inspektora, wykonywany przez Skarżącego, w dniu kontroli, przejazd taksówką nie spełniał żadnego z kryteriów świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w licencji. W myśl art. 6 ust. 5 u.t.d. dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Skarżący świadczył usługę przewozu taksówką w granicach miasta W., z ulicy B. na [...], czyli poza obszarem M., wskazanym w licencji [...]. W ocenie organu, wyjątek powyższy nie może być interpretowany w ten sposób, że przedsiębiorca taksówkowy oczekuje na innym obszarze, niż określony w licencji, na pasażerów i wykonuje usługi wewnątrz tego obszaru lub też otrzymuje drogą radiową zlecenie wykonania usługi przewozu poza obszarem objętym w licencji. Zdaniem GITD, niedopuszczalne jest podejmowanie zleceń, w których przejazd miałby punkt początkowy lub końcowy poza obszarem określonym w licencji. Organ odwoławczy uznał wniosek o przesłuchanie Skarżącego w charakterze strony oraz pasażerki B. G. w charakterze świadka za bezzasadny, powołując się na 78 § 2 K.p.a. Zdaniem GITD okoliczności istotne dla sprawy zostały udowodnione na podstawie dowodów przeprowadzonych w toku kontroli drogowej. Ponadto dowód z przesłuchania strony ma jedynie charakter subsydiarny i nie jest możliwe jego przeprowadzenie, gdy stan faktyczny został wyjaśniony na podstawie zgromadzonych dowodów. Nadto, zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c u.t.d., bowiem Skarżący nie przedłożył w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów na istnienie okoliczności wskazanych w ww. przepisie. W skardze na powyższą decyzję Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 7, art 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez zaniechanie ustalenia okoliczności złożenia zamówienia przez pasażerkę na kurs i przyjęcia tego zmówienia przez stronę w sytuacji, gdy okoliczności te mogły mieć znaczenie dla zastosowania w sprawie art. 6 ust. 5 u.t.d.; - art. 6 ust. 5 u.t.d. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie dopuszcza wykonania przewozu w całości poza obszarem określonym w licencji. W ocenie Skarżącego, decyzje obu organów zostały wydane z naruszeniem przepisów proceduralnych, a organy nie uzyskały potrzebnego i dostępnego materiału dowodowego. Skarżący potwierdził fakt wykonania kursu na terenie W. Jednakże, jego zdaniem, powyższe było tylko częścią faktycznego i prawnego stanu sprawy, organy zaniechały zbadania, czy w przypadku niniejszego przewozu nie zaistniały wyjątki z art. 6 ust. 5 u.t.d. Skarżący wyjaśnił, iż dla realizacji skontrolowanego kursu został wezwany z W., podczas gdy znajdował się w M. Ponadto u.t.d. nie wymaga, aby docelowe miejsce przewozu - w przypadku rozpoczęcia kursu poza obszarem określonym w licencji - miało być tylko i wyłącznie na obszarze określonym w licencji, czyli w M. Słowo "poza" należy interpretować, że w ramach wyjątków określonych ustawą, przewóz może być wykonywany na obszarze innym niż określony w licencji. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm., zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję GITD z dnia [...] października 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, 80 K.p.a., w zw. z art. 6 ust. 5 u.t.d., a także przepisów prawa materialnego, tj. w szczególności powołanego już wyżej art. 6 ust. 5 u.t.d. Stosownie do art. 5 ust. 1 u.t.d. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest zaś przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 1 i ust. 4 u.t.d.). Licencja ta dotyczy zarówno określonego podmiotu (przedsiębiorcy), jak i przedmiotu (określonego pojazdu i obszaru). Nie ulega przy tym wątpliwości, że są to istotne elementy licencji, gdyż pozwalają na zidentyfikowanie zarówno przedsiębiorcy (osoby wykonującej przewóz) jak i pojazdu, na który została udzielona. Wykonywanie transportu drogowego taksówką na podstawie wymaganej licencji oznacza zatem korzystanie z licencji przez uprawniony podmiot, na obszarze określonym w licencji i wymienionym w niej pojazdem. Jak już wspomniano, licencja jest źródłem uzyskania przez licencjobiorcę uprawnień w sferze stosunków, co do których generalnie obowiązuje ustawowe wyłączenie swobody podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. W przypadku licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką generalny zakaz wykonywania licencjonowanej działalności gospodarczej zostaje uchylony tylko w odniesieniu do wykonywania transportu drogowego na określonym obszarze i wymienionym w licencji pojazdem. Innymi słowy, licencjobiorcy przysługuje uprawnienie do wykonywania transportu drogowego taksówką ograniczone do oznaczonego indywidualnie w licencji pojazdu i obszaru. W przypadku, gdy transport drogowy taksówką jest wykonywany na obszarze niewymienionym w licencji, a zatem sprzecznie z treścią udzielonej licencji, dochodzi do wykonywania wspomnianego transportu bez wymaganej licencji. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, będącego podstawą do wydania zaskarżonej decyzji, Skarżący został zatrzymany do kontroli w W. W chwili zatrzymania skarżący wykonał już usługę przewozu pasażera z ulicy B. w W., a miejscem docelowym był [...], także w W. Przebieg i wyniki kontroli utrwalono protokołem. W toku postępowania ustalono, że Skarżący posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką na terenie gminy M. Jednocześnie Urząd [...] poinformował WITD, iż nie udzielił Skarżącemu licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, ani licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką na terenie [...]. Skarżący nie kwestionuje, że w dniu [...] grudnia 2012 r. wykonywał przewóz pasażera na ww. trasie, lecz twierdzi, iż przewóz ten był wykonywany na zlecenie otrzymane przez Skarżącego w M., drogą telefoniczną. Zdaniem Skarżącego, przepis art. 6 ust. 5 u.t.d., w brzmieniu: "5. Dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru" zezwala na tego rodzaju przewóz, jaki wykonał Skarżący. W ocenie Sądu, stanowiska Skarżącego nie sposób podzielić. Co prawda, od powyższej zasady wykonywania przewozu na obszarze przewidzianym w licencji istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 6 ust. 5 u.t.d. Jednakże stosownie do treści tego przepisu dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Oznacza to, jak słusznie przyjął organ, że kurs musi co najmniej zaczynać się lub kończyć w M. Natomiast Skarżący w ramach posiadanej licencji nie jest uprawniony do dokonywania przewozów pasażerów na terenie W., czyli początek i koniec kursu nie może znajdować się w W., co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z treści analizowanego przepisu bezspornie wynika, że posiadana przez Skarżącego licencja nie uprawniała go do wykonywania przewozów na terenie W. Nie jest słuszne stanowisko Skarżącego, że skoro kurs zamówiono telefonicznie w M., to był on uprawniony do przewozu pasażera z innego obszaru, czyli z W., w ramach tego obszaru. "Złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru" należy rozumieć w ten sposób, iż każdy bez wyjątku kurs podjęty przez Skarżącego musi zaczynać się lub kończyć w M., przy czym pasażerem może być klient z innego obszaru, czyli spoza M. Odnosząc się do stanu faktycznego ustalonego w sprawie skarżący na podstawie posiadanej licencji był uprawniony do przewozu: - pasażera z W. na trasie z W. do M. (droga powrotna), - pasażera z W. na trasie z M. do W. (klient z innego obszaru). W ocenie Sądu, bez znaczenia jest także okoliczność, że otrzymane przez Skarżącego zlecenie pochodziło od pasażera z W., a więc z innego obszaru, niż wskazany w licencji, bowiem w efekcie przewożąc tego pasażera na trasie znajdującej się w całości w W. wykonywał przewóz niezgodnie z posiadaną licencją. Innymi słowy, Skarżący wykonywał niedozwolony przewóz, którego początek i koniec znajdował się w W. Po drugie, stwierdzenie dopuszczalności prawnej dokonywania takich przewozów niwelowałoby w całości sens i celowość przepisów dotyczących zasad przyznawania licencji, gdyż licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 1 i ust. 4 u.t.d.). W tym stanie rzeczy brak przesłuchania Skarżącego oraz jego pasażerki przez organy transportu drogowego na okoliczności dokonywanego przewozu pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanych decyzji. Reasumując powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że organ w toku postępowania zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 K.p.a.), oparł swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny (art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 K.p.a., zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6 ust. 5 u.d.p. okazały się bezzasadne. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.