VI SA/Wa 3638/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi A. G. i T. G. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych weterynaryjnych oddala skargę Główny Lekarz Weterynarii, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) w zw. z art. 120 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, por. 271, z późn. zm.), decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lipca 2013 roku znak: [...], nakazującą An. K. oraz T. G. zaprzestania prowadzenia wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych weterynaryjnych z kategorii dostępności "wydawane bez przepisu lekarza". Decyzje wydano w następujących ustaleniach; Decyzją z dnia [...] lipca 2013 roku znak: [...] [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii nakazał A. K. i T. G. (zwani dalej "stroną skarżącą"), prowadzącym działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod firmą K., ul. [...],[...], zaprzestania prowadzenia wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych weterynaryjnych z kategorii dostępności "wydawane bez przepisu lekarza". Podstawą wydania ww. decyzji był protokół z kontroli doraźnej nr [...] przeprowadzonej w dniu [...] maja 2013 roku, podczas której stwierdzono prowadzenie przez stronę skarżącą wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych weterynaryjnych za pośrednictwem strony internetowej [...] i sklepu internetowego K. Organ I instancji wskazał, że realizacja zamówienia na sprzedaż i wydanie przez stronę skarżącą produktu leczniczego weterynaryjnego poza siedzibą miejsca wykonywania działalności stanowi sprzedaż wysyłkową w rozumieniu art. 2 pkt 37aa) Prawa farmaceutycznego i stanowi naruszenie art. 65 ust. 1 i art. 68 ust. 3 w związku z art. 68 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne.  Od decyzji organu I instancji strona skarżąca złożyła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 6 Kpa w zw. z art. 68 ust. 2 w zw. z art. 71 ust. 1a ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez uznanie za niedopuszczalne prowadzenia przez przedsiębiorców, którzy dokonali odpowiedniego zgłoszenia w myśl art. 71 ust. 1a, wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych weterynaryjnych wydawanych bez przepisu lekarza, pomimo braku ustawowego zakazu w tym zakresie, co w konsekwencji doprowadziło do nakazania zaprzestania prowadzenia wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych weterynaryjnych w kategorii dostępności "wydawane bez przepisu lekarza". Po zapoznaniu się z dokumentacją sprawy Główny Lekarz Weterynarii wskazał na obowiązujące w sprawie niniejszej przepisy ustawy Prawo farmaceutyczne, w szczególności art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1 i ust. 2, art. 68 ust. 3, art. 70 ust. 1 i art. 71 ust. 1 i 1a i art. 2 pkt 32. Organ odwoławczy wskazał, że nie jest dopuszczalna sprzedaż wysyłkowa produktów leczniczych weterynaryjnych ani przez zakłady lecznicze dla zwierząt, ani przez podmioty, o których mowa w art. 71 ust. 1a ustawy Prawo farmaceutyczne. Zdaniem organu przepisy ustawy Prawo farmaceutyczne nie przewidują formy wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych weterynaryjnych. Ta forma sprzedaży zastosowana została bowiem tylko dla aptek ogólnodostępnych i punktów aptecznych w zakresie produktów leczniczych wydawanych bez przepisu lekarza, zatem innych niż produkty lecznicze weterynaryjne, które nie są sprzedawane w aptekach ogólnodostępnych i punktach aptecznych. Od decyzji Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] października 2013 r. strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie: 1) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 68 ust. 2 w zw. z art. 71 ust. 1a ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. 2008 nr 45, poz. 271 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie za niedopuszczalne prowadzenie przez przedsiębiorców którzy dokonali odpowiedniego zgłoszenia w myśl art. 71 ust. 1a ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne, wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych weterynaryjnych wydawanych bez przepisu lekarza, pomimo braku ustawowego zakazu w tym zakresie, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji Wojewódzkiego [...] Lekarza Weterynarii, nakazującej stronie skarżącej zaprzestania prowadzenia wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych weterynaryjnych w kategorii dostępności "wydawane bez przepisu lekarza", 2) art. 68 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 32, 34 i 37aa ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż w kategorii produktów leczniczych określonych w art. 68 ust. 3 powołanej ustawy, znajdują się również produkty lecznicze weterynaryjne, pomimo iż stanowią one odrębną grupę produktów leczniczych nieobjętych dyspozycją art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne i w oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie decyzji II instancji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej jako: p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał skargę za niezasadną, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Lekarza Weterynarii i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają prawa. Przedmiotem objętego tymi decyzjami rozstrzygnięcia jest nakazanie skarżącej zaprzestania prowadzenia wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych weterynaryjnych wydawanych bez przepisu lekarza. U podstaw tego rozstrzygnięcia legło oparte na przepisach art. 68 ust. 1, 2 i 3, art. 70 ust. 1 oraz art. 71 ust. 1a ustawy Prawo farmaceutyczne (Pf) w zw. z art. 2 pkt 37aa tej ustawy stanowisko organów, że produkty lecznicze weterynaryjne wydawane bez przepisu lekarza nie zostały dopuszczone do sprzedaży wysyłkowej. W ocenie Sądu stanowisko to znajduje uzasadnienie we wskazanych przepisach ustawy, dodatkowo właściwie zinterpretowanych i zastosowanych w sprawie dla oceny wszystkich uwarunkowań i okoliczności stanu faktycznego. Zarzuty skargi w żadnym miejscu nie podważają argumentacji organów, która stanowisko to uzasadnia. Przede wszystkim należy pamiętać o tym, że stosownie do art. 65 ust. 1 Pf. obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie. Odnośnie produktów leczniczych weterynaryjnych zdefiniowanych w art. 2 pkt 34 Pf. jako produkty lecznicze stosowane wyłącznie u zwierząt (organ odwoławczy zasadnie zauważył w odpowiedzi na skargę, że taka konstrukcja definicji tych produktów, także w kontekście unormowania całego art. 2 ustawy, wskazuje na określenie jedynie szczególnego przeznaczenia produktów weterynaryjnych, a nie wyłączenie ich ze zbioru produktów leczniczych zdefiniowanych w art. 2 pkt 32 Pf. jako substancje lub mieszaniny substancji, przedstawiane jako posiadające właściwości zapobiegania lub leczenia chorób występujących u ludzi lub u zwierząt...) decydujące znaczenie ma zasada tego obrotu wyrażona w art. 68 ust. 2 Pf. Zgodnie z tym przepisem obrót detaliczny produktami leczniczymi weterynaryjnymi, zakupionymi w hurtowni farmaceutycznej produktów leczniczych weterynaryjnych może być prowadzony wyłącznie w ramach działalności zakładu leczniczego dla zwierząt, z zastrzeżeniem przepisu art. 71 ust. 1a ustawy, w którym w odniesieniu do produktów leczniczych weterynaryjnych wydawanych bez przepisu lekarza przewidziano możliwość prowadzenia takiego obrotu poza zakładami leczniczymi dla zwierząt po zgłoszeniu wojewódzkiemu lekarzowi weterynarii na 7 dni przed rozpoczęciem działalności. Żadnych innych form i miejsc obrotu produktami leczniczymi weterynaryjnymi ustawa Prawo farmaceutyczne (Pf.) nie wymienia. W szczególności brak w niej przepisu zezwalającego na wysyłkową sprzedaż produktów leczniczych weterynaryjnych. Przepis art. 68 ust. 3 Pf. dopuszcza prowadzenie wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych wydawanych bez przepisu lekarza, jednak tylko przez apteki ogólnodostępne i punkty apteczne, co powoduje, że dopuszczenie to nie odnosi się do produktów leczniczych weterynaryjnych zdefiniowanych w art. 2 pkt 34 Pf., skoro obrót nimi - w myśl powyższego - może odbywać się wyłącznie w ramach działalności zakładu leczniczego dla zwierząt, a jeżeli chodzi o produkty wydawane bez przepisu lekarza, także poza takim zakładem na zasadzie art. 71 ust. 1 a Pf. W obu tych przypadkach nie przewidziano formy wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych weterynaryjnych (tak jak wynika to z art. 68 ust. 3 Pf. odnośnie innych produktów). Ta forma sprzedaży zastosowana została bowiem tylko dla aptek ogólnodostępnych i punktów aptecznych w zakresie produktów leczniczych wydawanych bez przepisu lekarza, zatem innych niż produkty lecznicze weterynaryjne, które nie są sprzedawane w aptekach ogólnodostępnych i punktach aptecznych. Skoro w świetle art. 68 ust. 3 Pf. ("dopuszcza się prowadzenie przez apteki ogólnodostępne i punkty apteczne wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych wydawanych bez przepisu lekarza") sprzedażą wysyłkową prowadzoną przez apteki ogólnodostępne i punkty apteczne objęte są tylko leki wydawane bez przepisu lekarza, to a contrario pozostałe produkty lecznicze, w tym produkty lecznicze weterynaryjne, nie mogą być przedmiotem sprzedaży wysyłkowej. Konsekwentnie, z przepisu tego wynika również niedopuszczalność wysyłkowej sprzedaży leków przez placówki obrotu pozaaptecznego (odpowiednio przez przedsiębiorcę na zasadach art. 71 ust. 1 a Pf.), do których należą sklepy zielarsko - medyczne, sklepy specjalistyczne zaopatrzenia medycznego i sklepy ogólnodostępne (art. 71 ust. 1 Pf.). Poza tym szczególne warunki prowadzenia wysyłkowej sprzedaży leków oraz sposób dostarczania tych produktów do odbiorców reguluje ww. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie warunków wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych wydawanych bez przepisu lekarza. Wydanie aktu wykonawczego o takim zakresie regulacji wynika z konieczności zagwarantowania wysyłce produktu leczniczego odbywania jej w warunkach zapewniających jakość i bezpieczeństwo stosowania tego produktu. Odnośnie leków weterynaryjnych/produktów leczniczych weterynaryjnych brak analogicznego aktu dodatkowo uzasadnia stanowisko o niedopuszczalności wysyłkowej sprzedaży tych leków, także wobec nieuregulowania w tej sytuacji technicznoprawnych warunków realizacji takiego przedsięwzięcia. Nadto obrót wszelkiego rodzaju produktami leczniczymi, zważywszy na ich charakter i zastosowanie, winien pozostawać w zgodzie z uregulowaniami przepisów ustawy i aktów wykonawczych, tak że wykluczone są jakiekolwiek działania/czynności niepozostające z tymi przepisami w zgodzie. Podkreślenia również wymaga, że postępowanie administracyjne jest procesem stosowania prawa. W procesie tym, przestrzegając zasad postępowania, organy administracji obowiązane są działać na podstawie i w granicach przepisów prawa materialnego. Działanie takie oznacza w szczególności z jednej strony ustalenie stanu faktycznego sprawy, a z drugiej prawidłową wykładnię i zastosowanie przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia o obowiązkach i uprawnieniach strony. W niniejszej sprawie organy działały na podstawie i w granicach prawa. Wykazując brak podstawy prawnej do prowadzenia wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych weterynaryjnych przez stronę skarżącą prawidłowo nakazały jej zaprzestać, jako nieumocowanej w przepisach ustawy. Tak więc wbrew twierdzeniom skargi nie doszło do obrazy wskazanych przez skarżącą przepisów Pf oraz art. 6 k.p.a., albowiem organy obu instancji działały na podstawie i w granicach prawa. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady swobody i wolności gospodarczej określonej w art. 20 i 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy stwierdzić, że w systematyce przepisów ustawy Pf, bacząc też na fakt, że wywodzony a contrario z art. 68 ust. 3 Pf w zw. z ust. 2 tego przepisu zakaz wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych weterynaryjnych uzasadniony jest niewątpliwie ochroną zdrowia zwierząt skutkiem zapewnienia nadzoru lekarza weterynarii nad wydawaniem tych produktów, leków przez co nie ogranicza wolności gospodarczej w sposób nieproporcjonalny do celu tego ograniczenia. Z tych wszystkich względów uznając zarzuty skargi za bezzasadne Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.