VI SA/Wa 364/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2005r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w Z. na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej organem) – decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. nr. [...] ([...]) działając na podstawie art. 127 i art. 138 § l ust. l kodeksu postępowania administracyjnego z związku z art. 40 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. - prawo o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2000r. nr. 71, poz. 838 ze zm.) oraz § l ust. l pkt. 3a i § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r., Nr. 6 , poz. 33 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku – skarżącej - "G.". Spółka z o.o. w Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2003r w sprawie kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu [...] sierpnia 2003 r. organ stwierdził, że pasie drogowym drogi krajowej nr. [...][...] - [...] w miejscowości G., bez zezwolenia zarządcy drogi ustawiona była tablica reklamowa będąca własnością firmy "G.". Spółka z o.o. w Z. Zgodnie z obowiązującymi przepisami został wydana decyzja z dnia [...] września 2003r. (będąca przedmiotem odrębnego postępowania) orzekająca karę pieniężną i nakazująca przywrócenie naruszonego pasa drogowego do stanu poprzedniego, poprzez demontaż przedmiotowej tablicy reklamowej. W związku z niewykonaniem obowiązku wynikającego z powyższej decyzji w dniu [...] listopada 2003r zostało wszczęte postępowanie administracyjne będące przedmiotem skargi. Ustalono, czasokres ustawienia tablicy: 21 dni tj. od [...] listopada 2003r - data otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania - do dnia [...] grudnia 2003r - wpis do Dziennika Objazdu dr. [...]. Po dokonaniu pomiarów stwierdzono, że tablica reklamowa ma wymiary 4,80 x 3,10 m = 14,88 m kw. i w całości narusza pas drogowy drogi krajowej nr [...], co ustalono geodezyjnie. Stawka opłaty za l m kw. powierzchni reklamy za każdy dzień zajęcia pasa drogowego wynosi: 1,50 zł. Powierzchnia zajętego pasa drogowego przez reklamę: 14,88 m kw. Ilość dni – 21. Opłata za jeden dzień - 1,50 x 14,88 = 22,32 zł/ m kw. Wysokość kary: 22,32 x 21 x 10 = 4687,20 zł. Zgodnie z § l ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. , w sprawie wykonania niektórych przepisów o drogach publicznych ... zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, modernizacją , utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi: zezwolenie to dotyczy w szczególności (ust.3) umieszczania reklam w pasie drogowym... Ustawa o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg, przewiduje pobieranie opłat, a za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia kary pieniężne. Za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządu drogi reklamy, pobiera się karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty za zajęcie pasa drogowego. W związku z powyższym orzeczono karę pieniężną karę pieniężną w wysokości: 4687,20 zł oraz nakazano przywrócić samowolnie naruszony pas drogowy drogi krajowej nr. [...] w G. do stanu poprzedniego i demontaż przedmiotowej reklamy. Skarżąca pismem z dnia [...] grudnia 2003 r. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], nakładającą obowiązek zapłaty kary pieniężnej w wysokości 4 687,20 zł z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego oraz przywrócenia samowolnie naruszonego pasa drogowego do stanu poprzedniego wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz uchylenie wcześniej wydanej decyzji i umorzenie postępowania przed organem orzekającym jako pierwszoinstancyjnym. Skarżąca, podniosła, że nie znajdując podstaw do wydania przedmiotowej decyzji, i podnosi, zarzut skierowania jej do podmiotu nie będącego stroną w niniejszej sprawie. Wskazała, że reklama dotyczy produktów G. Sp. z o.o. a nośnik reklamowy również stanowi jej własność. Powołując się na przepis §11. ust 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1986 r. Nr 6, póz. 33 z późn. zm.) zarządca drogi pobiera karę pieniężną za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy i obiektu handlowego lub usługowego. Zatem obowiązek ewentualnej opłaty może dotyczyć wyłącznie umieszczającego, a nie właściciela nośnika reklamowego. Wszelkie działania związane z ustaleniem miejsca pod nośnik reklamowy oraz ich legalizacja zostały zlecone i zrealizowane przez profesjonalny podmiot zajmujący się tego typu działalnością tj. S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. Skutkuje to tym, że wnioskujący – G. Sp. z o.o. - nie posiada w niniejszym postępowaniu przymiotu strony postępowania administracyjnego, gdyż ewentualny obowiązek, który zostaje ukształtowany w drodze decyzji może dotyczyć wyłącznie umieszczającego, a takim skarżący nie jest. Z tych powodów skarżący nie może być adresatem przedmiotowej decyzji. Skarżąca z ostrożności podniosła również, że przepis § 11 ust. 4 rozporządzenia stanowi, że przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Wskazała, że wszelkie czynności związane z montażem, posadowieniem nośnika reklamowego wykonywane były przez ww. profesjonalną firmę, przy udziale sąsiadującego z pasem drogowym właściciela gruntu wynajmującego tenże teren pod lokalizację przedmiotowej reklamy. Zdaniem skarżącej bezzasadne jest kwalifikowanie zdarzeń polegających na umieszczeniu reklamy jako działań samowolnych. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w podobnym stanie faktycznym w wyroku z dnia 2001.06.07 (SA 1391/00 - baza LEK nr 55337) wskazała, że "Umieszczenie tablicy reklamowej w pasie drogowym bez zezwolenia uznać należy za jeden z rodzajów zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W konsekwencji, żeby z tego tytułu pobrać karę pieniężną, należy wykazać, że działanie w tym względzie ma charakter samowolny. Jedynie bowiem z zaistnieniem tej przesłanki (samowolności zajęcia) przepisy łączą pobranie kary pieniężnej, Cechę samowolności można przypisać działaniu wyłącznie według własnej woli, wbrew istniejącym zakazom i bez stosownego pozwolenia, dodatkowo charakteryzującemu się lekceważeniem prawa, z pełną świadomością jego pogwałcenia. Wobec powyższego, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne polegające na zleceniu wszelkich czynności związanych z lokalizacją reklamy osobom trzecim, nie można przypisać cechy samowolności wnioskującemu, nawet gdyby przyjąć (co zdaniem wnioskującego jest bezpodstawne), że wnioskujący jest "umieszczającym". Z tych przyczyn skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania przed organem orzekającym jako pierwszoinstancyjnym. Rozpatrując sprawę ponownie organ , stwierdził , że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Po przeanalizowaniu wniosku strony i załączonej do niego "Umowy Zlecenia " zawartej w K. w dniu [...] lipca 2001 r pomiędzy stronami: 1. "S.". Spółka z o.o. z siedzibą w K. zwaną w dalszej części umowy Zleceniobiorcą 2. "G.". Spółka z o.o. z siedzibą w Z. zwaną w dalszej części umowy Zleceniodawcą organ ustalił, że zleceniodawca przyjął od zleceniobiorcy prace wykonane niezgodnie z zawartą umową. To , że umowa nie została wykonana właściwie, nie zwalnia zleceniodawcy, jako właściciela nośnika reklamowego od odpowiedzialności za posadowienie reklamy w pasie drogowym drogi krajowej nr. [...] w G. Zdaniem organu na umieszczenie reklamy w pasie drogowym wymagane jest zezwolenie zarządu drogi, zgodnie z § l ust. l pkt.3a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. nr.6 , poz.33 z 1986r ze zm.) a za samowolne zajęcie pasa drogowego pod reklamę, zgodnie z § 11 ust.3 cytowanego rozporządzenia zarządca drogi pobiera karę pieniężną w wysokości 10 - krotnej opłaty naliczonej na postawie § 10a. Przez samowolne zajęcie pasa drogowego rozumie się zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i bez uiszczenia należnych opłat z tego tytułu. W ocenie organu na postawienie nośnika reklamowego przy drodze, zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym wymagane jest pozwolenie na budowę, w przypadku gdy reklama jest podświetlana i trwale związana z gruntem, ewentualnie zgłoszenie do właściwego organu architektoniczno-budowlanego, gdy reklama jest nieoświetlona. Do zgłoszenia należy dołączyć wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia , w tym opinię zarządcy drogi. Przy opiniowaniu lokalizacji reklam przy drogach krajowych obowiązują przepisy ustawy o drogach publicznych oraz ratyfikowana przez Polskę "Umowa Europejska o głównych drogach ruchu międzynarodowego /AGR/ , która w punkcie VII. 4 stanowi " ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane". Droga krajowa nr. [...][...] - [...] stanowi ciąg drogi międzynarodowej [...]. Organ wskazał, że zleceniodawca ani zleceniobiorca nie dopełnił obowiązku wynikającego z obowiązującego prawa budowlanego i nie wystąpił do organu o uzgodnienie lokalizacji tablicy reklamowej. Umowa Zawarta z firmą "S." nie zawiera punktu dotyczącego zlecenia uzgodnień formalno-prawnych w celu lokalizacji reklamy. Z faktu tego można przyjąć, że te działania miały pozostać w gestii strony. Organ uznała zarzut strony, że działania związane z montażem tablicy reklamowej w pasie drogowym nie miały charakteru samowolnego za nietrafne z powodów przedstawionych wyżej. Przedmiotowa reklama umieszczona została w pasie drogowym bez zezwolenia zarządu drogi. Biorąc pod uwagę powyższe organ orzekła jak w zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca podniosła argumenty jak we wniosku o ponowne rozpoznanie sporawy. Podtrzymała zarzut skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Zdaniem skarżącej obowiązek ewentualnej opłaty może dotyczyć wyłącznie umieszczającego, a nie właściciela nośnika reklamowego, który z pewnością nie nosi takiej cechy. Wszelkie działania związane z ustaleniem miejsca pod nośnik reklamowy oraz ich legalizacja zostały zlecone i zrealizowane przez profesjonalny podmiot zajmujący się tego typu działalnością tj. S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. Wskazała, że wszelkie czynności związane z montażem, posadowieniem nośnika reklamowego wykonywane były przez ww. profesjonalną firmę, przy udziale sąsiadującego z pasem drogowym właściciela gruntu wynajmującego tenże pod lokalizację przedmiotowej reklamy. Zdaniem skarżącej bezzasadne jest kwalifikowanie zdarzeń polegających na umieszczeniu reklamy jako działań samowolnych. Powołując się na naruszenie przepisu §11. ust 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1986 r. Nr 6, póz. 33 z późn. zm.) oraz błędy w ustaleniach faktycznych wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie: ustawa z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zwana ustawą o u.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), zwana ustawą o p.p.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1271), zwana ustawą p.w.u.p. Powyższe regulacje prawne statuują dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art.40 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. - prawo o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr.71, poz.838 ze zm.) oraz § l ust. l pkt.3a i § 11 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r., Nr.6 , poz.33 ze zm.). Zgodnie z art. 40 ust.1. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy ust.3 i 4 przewidują pobieranie opłatę za zajęcie pasa drogowego oraz sposób obliczania opłaty. Przepis ust.12, wskazuje w pkt.1, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych wskazuje, że zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi; zezwolenie to dotyczy w szczególności: pkt.3a) umieszczania reklam w pasie drogowym. Zgodnie z § 11 za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi pobiera karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej naliczanej na podstawie § 10. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że w dniu [...] sierpnia 2003 r. stwierdzono umieszczenie pasie drogowym drogi krajowej nr. [...][...] - [...] w miejscowości G., tablicy reklamowej będącej własnością firmy "G.". Spółka z o.o. w Z. Nie kwestionowane jest również ustalenie okresu jej ustawienia: 21 dni tj. od [...] listopada 2003r - data otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania - do dnia [...] grudnia 2003r. Skarżąca nie kwestionuje również dokonanych pomiarów stwierdzających, że tablica reklamowa ma wymiary 4,80 x 3,10 m = 14,88 m kw. Nie jest także kwestionowana wysokość kary obliczona wg stawki opłaty za l m kw. powierzchni reklamy za każdy dzień zajęcia pasa drogowego, która po podliczeniu stanowi kwotę 4687,20 zł. Skarżąca wskazuje, że działania związane z ustaleniem miejsca pod nośnik reklamowy oraz ich legalizacja zostały zlecone i zrealizowane przez profesjonalny podmiot zajmujący się tego typu działalnością tj. S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. Podnosi ponadto, że wszelkie czynności związane z montażem, posadowieniem nośnika reklamowego wykonywane były przez ww. profesjonalną firmę, przy udziale sąsiadującego z pasem drogowym właściciela gruntu wynajmującego tenże grunt pod lokalizację przedmiotowej reklamy. Zdaniem skarżącej bezzasadne jest kwalifikowanie zdarzeń polegających na umieszczeniu reklamy jako działań samowolnych. W ocenie sądu organ nie popełnił błędów w ustaleniach faktycznych i interpretacji przepisów. Organ prawidłowo wskazał, że ani zleceniodawca ani zleceniobiorca nie dopełnili obowiązku wynikającego z cytowanych wyżej przepisów. Powołany przepis art. 40 ust.1 ustawy o drogach publicznych nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych, iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Umowa zawarta z firmą "S." nie zawiera punktu dotyczącego zlecenia uzgodnień formalno-prawnych w celu lokalizacji reklamy. Z faktu tego należy wnioskować, że te działania nie zostały przez strony uzgodnione i miały pozostać w gestii strony skarżącej lub nie były doprecyzowane albo nie objęte w.w umowie. Organ prawidłowo uznała, że działania związane z montażem tablicy reklamowej w pasie drogowym nie miały oparcia w zezwoleniu wydanym przez właściwy organ i w związku z tym przedmiotowa reklama umieszczona została w pasie drogowym bez zezwolenia zarządu drogi. Z tych też powodów należy uznać, iż pomimo, że prace montażowe wykonywała na podstawie umowy zlecenia inna firma to odpowiedzialność za braki formalne ponosi zleceniodawca na rzecz, którego prace zostały wykonane i odebrane. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.