VI SA/Wa 364/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2006r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia koncesji oddala skargę R. sp. z o.o. z siedzibą w S. wystąpiła na podstawie art. 47 ust 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.) z wnioskiem z dnia 29 września 2004 r. o wyrażenie zgody na przeniesienie na spółkę praw zawartych w dokumentacji geodezyjnej złoża Z., prawo do dokumentacji posiadało P. B. R. sp. z o.o. w S. (dalej PBR sp. z o.o.). W związku z planowanym zamiarem zaprzestania eksploatacji złoża przez PBR sp. z o.o. spółka R. wystąpiła o przepisanie koncesji do złoża Z. położonego w Gm. K. przejmując protokolarnie w dniu [...] września 2004 r. dokumentację eksploatacyjną. Postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] października 2004 r. ( [...]) została ogłoszona upadłość P.B. R. sp. z o.o. w S. obejmująca likwidację majątku oraz wyznaczono syndyka masy upadłości. Wojewoda [...] decyzjami: z dnia[...] października 2004 r. Nr [...], na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.) i art. 104 kpa, wyraził zgodę na przekazanie spółce R. informacji geologicznej zawartej w dokumentacji geologicznej w kat. [...] złoża kopaliny pospolitej Z., zatwierdzonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2000 r., oraz z dnia [...] października 2004 r. Nr [...], na podstawie art. 26 ust. 1 w/w ustawy i art. 104 kpa, przeniósł z dniem [...] września 2004 r. decyzję koncesyjną Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. udzieloną P. B. R. sp. z o.o. w S. na wydobywanie kopaliny pospolitej ze złoża Z., na rzecz R. sp. z o.o. w S.. Od decyzji tych Przedsiębiorstwo I. sp. j. [...]. J. K. (dalej I.) złożyła odwołanie z dnia [...] października 2004 r. domagając się ich uchylenia. Skarżąca była wierzycielem spółki PBR, której ogłoszenie upadłości zostało poprzedzone postanowieniem sądu z dnia [...] października 2004 r. o zabezpieczeniu jej majątku, mi. in. w związku z wierzytelnościami I.. Skarżąca postawiła zarzut nieuwzględnienia tych okoliczności nadto podnosząc, iż spółka R. jest spółką w organizacji, co nie daje pewności jej zarejestrowania oraz jest powiązana personalnie (wręcz rodzinnie) z upadłą spółką PBR i spółką P. sp. z o.o. Przenoszenie więc majątku i posiadanych uprawnień przez spółkę PBR ma na celu wyzbycie się go z pokrzywdzeniem wierzycieli upadłej spółki. Syndyk masy upadłości P.B.R. sp. z o.o. w S. złożył od decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2004 r., przenoszącej koncesję na rzecz spółki R., odwołanie z dnia[...] października 2004 r. domagając się uchylenia tej decyzji. W uzasadnieniu podał, iż spółka PBR reprezentowana przez członka zarządu R. K. złożyła do sądu w dniu [...] lipca 2004 r. wniosek o ogłoszenie upadłości. Sąd w dniu[...] października 2004 r. ustanowił tymczasowego nadzorcę celem zabezpieczenia majątku spółki, a następnie w dniu [...] października 2004 r. ogłosił upadłość i ustanowił syndyka. Prezes spółki PBR w dniu [...] września 2004 r. (czyli po złożeniu wniosku o ogłoszenie upadłości) wystąpił z wnioskiem do wojewody o wyrażenie zgody na przeniesienie praw do dokumentacji geologicznej złoża Z., w związku z jej sprzedażą oraz o przeniesienie koncesji na rzecz spółki R. w organizacji. Udziałowcem tej spółki jest S.K. – [...] Prezesa PBR - będąc jednocześnie Przewodniczącym Rady Nadzorczej upadłej spółki PBR. Prezesem spółki R. jest J. C., który do dnia [...] października 2004 r. był Dyrektorem [...] - upadłej spółki PBR. W związku z powyższym skarżący stwierdził, iż czynności Prezesa spółki PBR – R. K. - zrzeczenie się dzierżawy na rzecz spółki R., złożenie wniosku o przekazanie dokumentacji geologicznej i koncesji, należy uznać za bezskuteczne jako dokonane z rażącym pokrzywdzeniem masy upadłości. Minister Środowiska decyzją Nr [...] z dnia [...]grudnia 2004 r., na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję z dnia [...]października 2004 r. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ administracji stwierdził, iż w świetle art. 26a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.) do niezbędnych przesłanek przeniesienia koncesji należy: wyrażenie zgody przez przejmującego na wszystkie warunki wynikające z koncesji, wykazaniem się przez tego przedsiębiorcę niezbędnym prawem do nieruchomości gruntowej, prawem użytkowania górniczego lub przyrzeczeniem ich uzyskania oraz wykazaniem się przez przedsiębiorcę przejmującego koncesję możliwościami spełnienia wymagań związanych z wykonywaniem zamierzonej działalności. Organ administracji nie dopatrzył się w aktach sprawy dowodów wskazujących na spełnienie tej ostatniej przesłanki. Nadto stwierdził, iż w dacie podejmowania decyzji przez organ I instancji organ ten nie dysponował dowodem wpisu spółki R. do Krajowego Rejestru Sądowego, albowiem spółka ta została ujawniona w rejestrze dopiero z dniem [...] października 2004 r., a odpis z KRS został złożony do organu w dniu [...] październik 2004 r. Zatem organ koncesyjny w dniu wydania decyzji nie dysponował kompletem dokumentów wymaganych art. 49 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Nadto organ administracji uznał za bezsporną okoliczność, iż przeniesienie koncesji przez PBR sp. z o.o. nastąpiło z naruszeniem interesu jej wierzycieli. Na decyzję tę R. sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca postawiła zarzut naruszenia art. 26a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.), art. 49 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) oraz art. 127 i art. 128 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. Nr 60, poz. 535 ze zm.). Zdaniem skarżącej ustawodawca nie wskazał w jaki sposób przejmujący koncesję powinien wykazać, iż jest w stanie spełnić wymagania związane z wykonywaniem zamierzone działalności, zatem organ koncesyjny mógł w tym zakresie oprzeć się na oświadczeniu skarżącej. Ponieważ takiego oświadczenia nie ma w aktach sprawy, organ odwoławczy mógł uzupełnić postępowanie sam odbierając to oświadczenie od skarżącej w trybie art. 136 kpa. Skarżąca nie zgadzała się także z zarzutem naruszenia art. 49 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, bowiem na dzień wydania decyzji spółka była wpisana do KRS i organ koncesyjny mógł odebrać w tym przedmiocie od niej oświadczeni na podstawie art. 75 § 2 kpa. Odnosząc się do zarzutów syndyka masy upadłościowej PBR sp. z o.o. o bezskuteczności czynności zarządy spółki dokonanych po złożeniu wniosku o ogłoszeniu upadłości, skarżąca stwierdziła, iż czynności te były skuteczne właśnie dlatego, iż zostały dokonane po złożeniu wniosku, a nie przed jego złożeniem. Nadto skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu zastosowanie przepisu art. 138 § 2 kpa w sytuacji, kiedy organ ten obowiązany był do podjęcia działań zgodnie z art. 136 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wnosił o jej oddalenie. Organ administracji stanął na stanowisku, iż zasadnie uchylił decyzję organu I instancji, albowiem Wojewoda [...] podjął ją bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a zwłaszcza bez ustalenia, czy zachodzą przesłanki określone w art. 26a Prawa geologicznego i górniczego. Co prawda przekazujący koncesję wyraził zgodę na jej przejście na spółkę R., lecz przejmująca spółka nie wykazała czy jest w stanie spełnić wymagania związane z wykonywaniem zamierzonej działalności. W ocenie organu odwoławczego spółka nie spełniła wymagania z art. 49 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przedkładając wypis z KRS po dwóch tygodniach od wydania decyzji koncesyjnej. Nadto decyzja ta został wydana z datą wsteczną, bowiem na dzień [...] września 2004 r. do czego organ koncesyjny nie był uprawniony. W ocenie organu administracji postępowanie organu koncesyjnego prowadzone było w sposób, który nie pozwalał na wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tj. z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa, a nadto z naruszeniem przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zatem wydanie decyzji kasacyjnej było uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Stosownie do art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzja kasacyjna wydana na podstawie art.138 § 2 kpa różni się od decyzji kasacyjnej typowej tym, że może być zastosowana wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ograniczył się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jeżeli nie było podstaw do zastosowania uproszczonego postępowania wyjaśniającego (art. 35 § 2 kpa), nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to zasadę administracyjności, której istota polega na dokładnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. Konwalidowanie bowiem wadliwego postępowania organu I instancji, w takiej sytuacji, naruszałoby zawartą w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2001 r. - V SA 239/01; z dnia 19 kwietnia 2001 r. - II SA 734/00; z dnia 21 grudnia 2000 r. - I SA 430/99; z dnia 25 czerwca 1998 r. - IV SA 1409/96; z dnia 26 maja 1998 r. - II SA 420/98 i z dnia 13 listopada 1997 r. - I SA 361/97). Skarżąca spółka polemizuje ze zdaniem syndyka masy upadłości co do skuteczności czynności zarządu spółki dokonanych po ogłoszeniu upadłości. Zdaniem skarżącej czynności te są skuteczne dlatego, iż dokonano ich po wydaniu postanowienia o upadłości, z czym nie zgadza się syndyk PBR. Dla rozpoznawanej sprawy wątek ten ma charakter uboczny, albowiem Sąd nie badał czynności organów spółki lecz legalność decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. Organ odwoławczy zasadnie podniósł naruszenie przez organ koncesyjny art. 49 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Stosownie do tego przepisu wniosek o udzielenie lub o zmianę koncesji musiał zawierać, między innymi, numer w rejestrze przedsiębiorców lub w ewidencji oraz numer identyfikacji podatkowej (NIP). Odpowiedni dokument został dostarczony przez skarżącą spółkę po wydaniu koncesji, tym samy organ koncesyjny rozpoznał wniosek z naruszeniem art. 49 w/w ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Uchybienie to nabiera tym większego znaczenia, że koncesja została wydana na datę wsteczną, bowiem na dzień [...]września 2004 r., w sytuacji kiedy skarżąca spółka została ujawniona w KRS dopiero z dniem [...] października 2004 r. Z uwagi jednak, iż postępowanie administracyjne toczyło się w trybie odwoławczym, a nie stwierdzenia nieważności, organ odwoławczy mógł jedynie zastosować formę kasacyjną decyzji zgodnie z art. 138 § 3 kpa. Stosownie do art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r., jeżeli nie sprzeciwiał się temu interes publiczny związany z ochroną środowiska, zwłaszcza z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź szczególnie ważny interes gospodarki narodowej, organ koncesyjny był obowiązany, za zgodą przedsiębiorcy, na rzecz którego koncesja została wydana, do przeniesienia tej koncesji na rzecz podmiotu, który: 1) wyrażał zgodę na wszystkie wynikające z niej warunki, 2) w zakresie niezbędnym do wykonywania zamierzonej działalności wykazał się prawem do nieruchomości gruntowej, prawem użytkowania górniczego, bądź przyrzeczeniem ich uzyskania, z zastrzeżeniem art. 20 ust. 3, 3) wykazał, iż jest w stanie spełnić wymagania związane z wykonywaniem zamierzonej działalności. Organ odwoławczy stwierdził, iż w aktach sprawy brak było dowodów, że skarżąca spółka była w stanie spełnić wymagania z wiązane z wykonywaniem zamierzonej działalności. W ocenie skarżącej, organ odwoławczy powinien brak ten usunąć w trybie art. 136 kpa przez odebranie od skarżącej, na podstawie art. 75 § 2 kpa, stosownego oświadczenia. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie stanowisko skarżącej w tym przedmiocie nie jest trafne. Jak bowiem zauważył organ odwoławczy, to organ koncesyjny dokonuje ustalenia i oceny zaistnienia przesłanki z art. 26a ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, albowiem dokonywanie tych ustaleń na etapie postępowania odwoławczego nie byłoby uzupełnieniem dowodu w sprawie lecz stanowiłoby, z naruszeniem art. 15 kpa, dokonanie istotnych ustaleń przez organ odwoławczy zamiast przez organ koncesyjny. Zdolność do spełnienia warunków koncesyjnych, jak wyraził to organ odwoławczy, którego stanowisko w tym zakresie Sąd podziela, zależy od rodzaju i rozmiaru zamierzonej działalności oraz od sposobu jej wykonywania. Zatem ustalenie tej przesłanki nie jest możliwe w trybie art. 136 kpa przez organ kontrolujący legalność decyzji organu koncesyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż Wojewoda [...] podjął decyzję koncesyjną bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy zatem zachodziła konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.