VI SA/Wa 3658/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2014 r. sprawy ze skargi E. H. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej E.H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "Kpa."), po rozpatrzeniu zażalenia E. H. (cytowanej dalej jako "skarżąca") na postanowienie z dnia [...] września 2013 r., nr [...], którym odmówiono skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w celu budowy zjazdu do działki nr [...] w L., utrzymał w mocy postanowienie wydane w pierwszej instancji. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w oparciu o następujące ustalenia. Skarżąca wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. wystąpiła do organu o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w celu budowy zjazdu do dz. nr [...] w L. GDDKiA postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w powyższym zakresie. Jak podano w uzasadnieniu wydanego postanowienia, po analizie złożonych przez skarżącą dokumentów powstały wątpliwości co do zasadności ww. wniosku z uwagi na fakt, że skarżąca przed upływem trzech lat nie przystąpiła do budowy zjazdu a pierwotna decyzja lokalizacyjna wygasa, jeżeli w ciągu trzech lat od jej wydania zjazd nie został wybudowany. Nadto podano, że w toku wcześniejszego postępowania zgodnie z decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. odmówiono wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, którą GDDKiA utrzymał w mocy. Zauważono też, że do wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego został załączony projekt docelowej organizacji ruchu na przedmiotowym odcinku drogi, którego termin ważności upłynął [...] kwietnia 2010 r. W związku z powyższym uznano, że żądanie skarżącej określone jej wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. jest bezzasadne. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i wszczęcie na nowo postępowania w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zgodnie ze złożonym wnioskiem. Nie zgodziła się z uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia zarzucając organowi, że ten kierował się przekonaniem, zgodnie z którym strona przed upływem trzech lat nie przystąpiła do budowy przedmiotowego zjazdu, a pierwotna decyzja lokalizacyjna wygasa, jeśli w ciągu trzech lat od jej wydania zjazd nie został wybudowany. Skarżąca podkreśliła, że posiada ważne pozwolenie na budowę inwestycji, czego organ nie wziął pod uwagę, nie uwzględnił też faktu, że budowa zjazdu została rozpoczęta w terminie i również w obrębie pasa drogowego, a GDDKiA Rejon [...] pisemnie został o tym powiadomiony a zakres prac i ich termin, udokumentowane były na bieżąco, jak podała skarżąca, w dzienniku budowy. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem GDDKiA utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w I instancji. Wskazał, że z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót związanych z budową zjazdu, zgodnie z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.; dalej jako "udp."), inwestor może wystąpić do zarządcy drogi po uprzednim uzyskaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu wydawanego w trybie przepisu art. 29 ust. 1 i ust. 4 udp. GDDKiA podkreślił, że zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu wydawane jest na czas nieokreślony z zastrzeżeniem przepisu art. 29 ust. 5 udp., który precyzuje, że decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany. Jak podał organ, w myśl powołanych wyżej przepisów zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do dz. nr [...] w m. L. wygasło po upływie 3 lat od daty jego wydania, a jednocześnie przedmiotowy zjazd nie został wybudowany w wyznaczonym terminie. Jak stwierdził GDDKiA w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wobec tego, że wygaśnięcie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu następuje z mocy prawa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia ma charakter deklaratoryjny, nie ma prawnych możliwości jakiegokolwiek "przedłużania" ważności decyzji lokalizacyjnej przez zarządcę drogi. W konsekwencji, jak podał organ, wygaśnięcie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu nie pozostaje bez wpływu na byt pozwolenia na budowę w tym sensie, że stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. GDDKiA stanął na stanowisku, zgodnie z którym po wygaśnięciu decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu strona powinna złożyć kolejny (nowy) wniosek, inicjujący nową sprawę administracyjną, a organ orzekałby wówczas na podstawie stanu faktycznego i prawnego z chwili orzekania w tym "nowym" postępowaniu. Jak przypomniał GDDKiA, po wygaśnięciu decyzji z dnia [...] marca 2008 r. o udzieleniu zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] na teren działki nr [...], kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, organ rozpatrzył negatywnie wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r., która została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. (dopisek Sądu skarga na powyższą decyzję została oddalona). Nadto, jak wynika z akt sprawy, w czasie obowiązywania zezwolenia z dnia [...] marca 2008 r. jego adresat nie wystąpił z wnioskiem do zarządy drogi krajowej nr [...] o zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót związanych z budową zjazdu do działki nr [...]. Dodatkowo GDDKiA podał, że strona poinformowała o rozpoczęciu prac budowlanych związanych z wykonywaniem zjazdu na działkę nr [...] oraz, że wobec prowadzonych prac nie zajmowano pasa drogowego. GDDKiA dodał, że zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w obrębie działki nr [...] bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi odnotowano w dniu [...] listopada 2011 r., tj. po wygaśnięciu zezwolenia z dnia [...] marca 2008 r., stwierdzono wówczas prowadzenie robót w km 20+400 strona lewa pasa drogowego [...] bez zezwolenia oraz zniszczenie pobocza drogi krajowej. Jednak z uwagi na natychmiastowe przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego, postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km 20+400 strona lewa bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi zostało umorzone. Skarżąca złożyła skargę na powyższe postanowienie GDDKiA, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 Kpa., poprzez przeprowadzenie postępowania w niniejszej sprawie bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz pominięcie podnoszonych przez skarżącą okoliczności i złożonych wyjaśnień, w szczególności poprzez brak ustosunkowania się do zarzutu sformułowanego w zażaleniu. Wobec postawionych zarzutów naruszenia prawa procesowego skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowienia GDDKiA z dnia [...] października 2013 r. i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] września 2013 r. oraz orzeczenie, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa, będące w obrocie prawnym pozwolenie na budowę zjazdu jest dalej ważne mimo upływu terminu pierwotnej decyzji GDDKiA zezwalającej na lokalizację zjazdu. Skarżąca wskazała, że mając na względzie rozpoczętą budowę na zasadzie ważnego zezwolenia na budowę, złożyła do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. Rejon w L. wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia dalszych robót w pasie drogowym w L. przy drodze krajowej nr [...], rejon działki z nr ewidencyjnym [...] Obręb [...], celem budowy zjazdu z tej drogi na teren działki oznaczonej ww. numerem ewidencyjnym (wpięcie zjazdu do [...]). Zdaniem skarżącej, organ nie odniósł się wiążąco co do stwierdzenia przez pełnomocnika GDDKiA, że "strona przed upływem trzech lat nie przystąpiła do budowy przedmiotowego zjazdu, a pierwotna decyzja lokalizacyjna wygasa, jeżeli w ciągu trzech lat od jej wydania zjazd nie został wybudowany". W ocenie skarżącej, GDDKiA umyślnie uchyla się od podjęcia podnoszonej powyżej kwestii, którą sam poruszył w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] września 2013 r. Skarżąca podkreśliła, że informacja o rozpoczęciu budowy została przekazana pisemnie do GDDKiA za pośrednictwem Rejonu w L. pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. Nadto, równolegle prowadzony był dziennik budowy odzwierciedlający stan faktyczny prac wykonanych w obrębie budowy przedmiotowego zjazdu. Skarżąca poddała w wątpliwość okoliczność, że kolejni przedstawiciele GDDKiA rozpatrujący zarówno wniosek, jak i zażalenie na postanowienie I instancji, nie analizowali tej dokumentacji. Formułując wobec skarżącej zarzut określony powyżej, GDDKiA nie uznał lub nie dopatrzył się pierwszej czynności udokumentowanej w dzienniku budowy nr [...] wpisami "wytyczono zjazd na gruncie". Dodała, że geodezyjne wytycznie projektowanego zjazdu wchodzi w zakres prac w obrębie pasa drogowego. Skarżąca nie zgodził się z interpretacją GDDKiA, zgodnie z którą rozpoczęcie budowy miałoby miejsce wówczas, gdyby prace przy zjeździe odbyły się w obrębie działki pasa drogowego lub po wydaniu decyzji o zajęciu tego pasa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Jak podkreślił, w związku z tym, że skarżąca w chwili wniesienia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia w nim robót budowlanych, mających polegać na budowie zjazdu, nie dysponowała zezwoleniem na budowę tego zjazdu, organ uznał, że w sprawie zachodzi uzasadniona przyczyna powodująca niemożność wszczęcia postępowania i w związku z tym odmówił jego wszczęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2013 r., którym to postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2013 r. którego przedmiotem była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na zjecie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w celu budowy zjazdu do działki nr [...] Obr. [...] w L. Wyżej wymienione postanowienia zostały wydane w oparciu o art 61 a § 1 i 2 k.p.a. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wstępnym etapie, gdy żądanie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji jak wyżej wskazano dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką co wydania postanowienia w trybie art 61 a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W niniejszej sprawie, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ w sposób wyraźny wskazał "że z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót związanych z budową zjazdu zgodnie z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), inwestor może wystąpić do zarządcy drogi po uprzednim uzyskaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu wydawanego w trybie przepisu art. 29 ust. 1 i ust. 4 ww. ustawy o drogach publicznych. Podkreślić należy, że zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu wydawane jest na czas nieokreślony z zastrzeżeniem przepisu art. 29 ust. 5 ww. ustawy, który jasno precyzuje, iż "Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany". W myśl powołanych wyżej przepisów zezwolenie (decyzja nr [...] z dnia [...]-03-2008) na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do dz. nr [...] w m. L. wygasło po upływie 3 lat od daty jego wydania, a jednocześnie przedmiotowy zjazd nie został wybudowany w wyznaczonym terminie". W ocenie Sądu na wstępnym etapie dopuszczalności wszczęcia postępowania, kwestie związane z możliwością udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, przy niejasnym stanie faktycznym (skarżąca twierdzi, że rozpoczęła budowę zjazdu w czasie obowiązywania decyzji lokalizacyjnej), nie mogą być przedmiotem oceny organu, gdyż jest to ocena merytoryczna, a nie formalna. W ocenie Sądu, czy istnieją warunki do wydania zgody na zajęcie pasa drogowego dokonać można wyłącznie w toku postępowania wszczętego i prowadzonego zgodnie z przepisami prawa. Wobec powyższego należy uznać, że postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zostało wydane z naruszeniem art. 61a k.p.a. i art. 61 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wyda postanowienie o wszczęciu postępowania, a następnie w trakcie postępowania podejmie działania mające na celu ustalenie czy rzeczywiście mamy do czynienia z tożsamością wniosków, a następnie po porównaniu treści merytorycznej obu wniosków wyda stosowne rozstrzygnięcie. Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O niewykonalności orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.