VI SA/Wa 366/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant ref. staż. Alberta Dybowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w W. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert oddala skargę VI SA/Wa 366/18 Uzasadnienie Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w W. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1938) zwanej dalej ustawą, oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), utrzymał w mocy decyzję nr [...] Dyrektora [...] OW NFZ, oddalającą odwołanie A. Sp. z o.o. zwaną dalej także "stroną" "skarżącą" od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzonego przez Narodowy Fundusz Zdrowia –[...] Oddział Wojewódzki z siedzibą w W. w trybie konkursu ofert w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie brachyterapia w tym brachyterapia - pakiet onkologiczny. Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] sierpnia 2017 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie nr [...] w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzonego przez Narodowy Fundusz Zdrowia – [...] Oddział Wojewódzki z siedzibą w W. w trybie konkursu ofert w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie brachyterapia w tym brachyterapia - pakiet onkologiczny na okres od dnia [...] października 2017 r. do dnia [...] czerwca 2021 r., wskazując na możliwość zawarcia maksymalnie dwóch umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej po przeprowadzeniu postępowania. W trakcie postępowania wpłynęły dwie oferty. Strona złożyła ofertę z zachowaniem terminu określonego w ogłoszeniu o postępowaniu. Komisja konkursowa dokonała wszechstronnej analizy złożonych ofert, w szczególności pod kątem spełnienia przez oferentów kryteriów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U, 2016, poz. 1372 z późn. zm.), tj. ciągłości, kompleksowości, jakości, dostępności oraz ceny. Następnie Komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje z obydwoma oferentami biorącymi udział w postępowaniu. W wyniku rozstrzygnięcia postępowania w dniu [...] września 2017 r. do udzielania świadczeń wybrano jednego oferenta, którego oferta uzyskała najwyższą liczbę punktów. W dniu [...] września 2017 r. do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wpłynęło odwołanie A. Sp. z o.o. W dniu [...] października 2017 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydał decyzję nr [...] oddalającą odwołanie. W dniu [...] października 2017 r. do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesiony od decyzji nr [...]. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Wnioskodawca zaskarżył decyzję nr [...] w całości, podnosząc zarzut naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania, tzn. zasady równego traktowania oraz zapewnienia uczciwej konkurencji poprzez przeprowadzenie z A. Sp. z o.o. jedynie pozornych negocjacji co do części wartości zamówienia, podczas gdy negocjacje z drugim oferentem dotyczyły całości wartości zamówienia, co uniemożliwiło A. Sp. z o.o. złożenie oferty, która mogłaby zostać wybrana przez Fundusz. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji nr [...] oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o przeprowadzeniu postępowania w trybie rokowań z A. Sp. z o.o., a w razie nieuzwględnienia tego wniosku, o ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie zawarcia umowy. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy pierwotne rozstrzygnięcie w sprawie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zarzucanego uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wyjaśnił, że może dojść do niego wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług, co determinuje sposób postępowania w przypadku wniesienia środka odwoławczego. Poza ustaleniem samego faktu naruszenia zasad postępowania organ rozpoznający środek odwoławczy zobowiązany jest do dokonania wnikliwej oceny, czy, w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie uszczerbku w interesie prawnym podmiotu. Skuteczne wniesienie odwołania jest zatem ściśle uzależnione od związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy naruszeniem zasad postępowania a uszczerbkiem w interesie prawnym świadczeniodawcy. Odnosząc się do zarzutu pozornego prowadzenia negocjacji przez Komisję konkursową, wskazując, że takie postępowanie Komisji konkursowej stanowi naruszenie zasady równego traktowania, która powinna przejawiać się nie tylko w odniesieniu do zasad ustalania punktacji ale również innych czynności komisji, organ uznał go za całkowicie nieuzasadniony. Organ wyjaśnił, że Komisja konkursowa, prowadząc negocjacje z oferentami, nie mogła założyć a priori, jak będą przedstawiały się propozycje negocjacyjne zaproszonych oferentów. Komisja konkursowa nie przyjęła odgórnie, jaka ostatecznie liczba oferentów zostanie wybrana do udzielania świadczeń, przed przyjęciem stanowisk oferentów. W trakcie negocjacji Komisja konkursowa zaproponowała A. Sp. z o.o. przyznanie wartości kontraktu proporcjonalnej do ilości punktów uzyskanych przez jego ofertę. W sytuacji, gdy oferta A. Sp. z o.o. uzyskała o 25 pkt mniej niż oferta konkurencyjnego podmiotu, Komisja konkursowa uznała, że prowadzenie negocjacji na wstępie obejmujących całą kwotę przeznaczoną na postępowanie byłoby nieuzasadnione i prowadziłoby do sytuacji, w której Fundusz zawarłby umowę z oferentem, którego oferta byłaby obiektywnie mniej korzystna. Przedstawiciele A. Sp. z o.o. przyjęli propozycję Komisji konkursowej i podpisali protokół z negocjacji. Z kolei pierwotna propozycja negocjacyjna przedstawiona przez Komisję konkursową W. - oferentowi wybranemu ostatecznie do udzielania świadczeń, również dotyczyła części wartości postępowania, również w wysokości proporcjonalnej do ilości punktów przyznanych ofercie tego podmiotu i odzwierciedlającej miejsce zajmowane w rankingu. Komisja konkursowa wstępnie rozważała możliwość zawarcia umowy z dwoma podmiotami biorącymi udział w postępowaniu, o wartości proporcjonalnej do ilości uzyskanych punktów przez te podmioty. W trakcie spotkania negocjacyjnego, przedstawiciele W. nie przyjęli propozycji Komisji konkursowej i zaproponowali zawarcie umowy obejmującej 100% środków przeznaczonych na postępowanie. Komisja konkursowa przyjęła propozycję W. uznając, że dokonuje wyboru oferty zdecydowanie lepszej, która w pełni zaspokoi zapotrzebowanie na świadczenia opieki zdrowotnej. Organ podkreślił, ze działania Komisji Konkursowej były zgodne z art. 142 ustawy, który określa, że Komisja ma obowiązek przeprowadzić negocjacje co najmniej z dwoma oferentami, o ile w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent. Organ uznał również, że negocjacje prowadzone z oferentami nie są równoznaczne z zawarciem umowy. Komisja konkursowa prowadząc negocjacje, nie ma obowiązku kształtowania ich w sposób, który zawsze będzie kończył się zawarciem umowy ze wszystkimi oferentami biorącymi udział w postępowaniu i zaproszonymi na te negocjacje, co zostało już wyjaśnione zarówno w decyzji nr [...], jak i w uzasadnieniu niniejszej decyzji. Przyjęcie stanowiska przedstawionego przez skarżącego prowadziłoby do błędnej konstatacji, że już samo zaproszenie do negocjacji stanowi gwarancję zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W ocenie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, skarżąca nie przedstawiła żadnych nowych argumentów, dowodów ani okoliczności, przemawiających za uwzględnieniem złożonego przez nią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Analizując postępowanie administracyjne prowadzone przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia uznano, że było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi art. 7, 77 i 80 k.p.a. Podjęte zostały niezbędne kroki do zbadania dokumentacji postępowania konkursowego i jego oceny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Następnie skarżąca złożyła skargę do Sądu, w której zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 ust. 1 oraz art. 142 ust. 7 ustawy w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że dopuszczalne jest przeprowadzenie w postępowaniu konkursowym w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych negocjacji co do części wartości zamówienia z jednym z oferentów, a z drugim oferentem co do całości wartości zamówienia, w sytuacji, w której uniemożliwia to jednemu z nich złożenie oferty, która mogłaby zostać chociażby potencjalnie wybrana przez NFZ co skutkuje naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jakimi są równe traktowanie świadczeniodawców oraz zapewnienie uczciwej konkurencji. 2. a. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p,a. w zw. z art. 142 ust. 7 ustawy poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, w tym dokumentacji negocjacyjnej, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń skutkujących przyjęciem, że: i. Spółka w postępowaniu konkursowym w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mogła dowolnie kształtować swoją ofertę i na przebieg negocjacji nie miało wpływu stanowisko prezentowane przez NFZ, podczas gdy sposób prowadzenia negocjacji przez NFZ i przyjęcie złożonej przez NFZ propozycji doprowadziły do przedstawienia przez Spółki oferty, która wobec wyniku negocjacji przeprowadzonych przez NFZ z drugim oferentem nie mogła zostać nawet potencjalnie wybrana przez NFZ; a. podpisanie protokołu negocjacyjnego przez skarżącego i NFZ świadczy o tym, że NFZ nie prowadził negocjacji w sposób pozorny oraz miał wolę prowadzenia takich negocjacji, które mogły zakończyć się zawarciem umowy ze skarżącą, podczas gdy na skutek przeprowadzonych negocjacji, w których skarżąca przyjęła propozycję NFZ, niemożliwe okazało się wybranie jej oferty. 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. Wobec powyższych zarzutów wniosła o: 1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2) na podstawie art. 135 ppsa o uchylenie w całości również decyzji organu I instancji, 3) na postawie art. 200 ppsa zasądzenie na rzecz skarżącej od NFZ kosztów postępowania administracyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada zaskarżone decyzje, postanowienia, akty i inne czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, nie kieruje się natomiast przy orzekaniu zasadami słuszności bądź zasadami współżycia społecznego. Poza tym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) zwanej dalej p.p.s.a.). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem skargi jest decyzja nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2017 r., oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzonego przez Narodowy Fundusz Zdrowia [...] Oddział Wojewódzki z siedzibą w Warszawie w trybie konkursu ofert w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie brachyterapia w tym brachyterapia – pakiet onkologiczny. W złożonej skardze A. Sp. z o.o. podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj art. 7, 77 § 1 , 80 k.p.a. w zw. z art. 142 ust. 7 o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych a także z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj art. 134 ust 1 a także art. 142 ust 7 ww. ustawy w zw. z § 15 ust 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. Sąd po zbadaniu zarzutów skargi uznał je za nieuzasadnione. Strona skarżąca podnosi przede wszystkim zarzut pozornego prowadzenia postępowania tj prowadzenia negocjacji przez Komisję konkursową, wskazując, że takie postępowanie Komisji konkursowej stanowi naruszenie zasady równego traktowania. Sąd zgodził się z opinią organu, że Komisja konkursowa prowadząc negocjacje z oferentami nie mogła założyć a priori, jak będą przedstawiały się propozycje negocjacyjne zaproszonych oferentów. Komisja konkursowa nie przyjęła odgórnie, jaka ostatecznie liczba oferentów zostanie wybrana do udzielenia świadczeń, przed przyjęciem stanowiska oferentów. W trakcie negocjacji Komisja konkursowa zaproponowała stronie skarżącej przyznanie wartości kontraktu proporcjonalnej do ilości punktów uzyskanych przez jego ofertę. Należy nadmienić, że oferta skarżącej spółki uzyskała mniej o 25 pkt niż oferta konkurencyjnego podmiotu. Przedstawiciele skarżącej spółki przyjęli propozycję Komisji konkursowej i podpisali protokół z negocjacji. Natomiast pierwotna propozycja negocjacyjna przedstawiona przez Komisję W. również dotyczyła wysokości wartości postępowania, również w wysokości proporcjonalnej do ilości punktów przyznanych ofercie tego podmiotu i odzwierciedlającej miejsce zajmowane w rankingu. Organ podniósł, że Komisja konkursowa wstępnie rozważała możliwość zawarcia umowy z dwoma podmiotami biorącymi udział w postępowaniu w wartości proporcjonalnej do ilości uzyskanych punktów przez te podmioty. W trakcie prowadzenia negocjacji przedstawiciele W. zaproponowali zawarcie umowy obejmującej 100 % środków przeznaczonych na postępowanie. Komisja konkursowa przyjęła propozycję W., uznając, że dokonuje wyboru oferty zdecydowanie lepszej, która w pełni zaspokoi zapotrzebowanie na świadczenia opieki zdrowotnej. To działanie komisji, w ocenie Sądu nie naruszyło zasady równego traktowania przewidzianej w art. 134 ust 1 ustawy, albowiem strona skarżąca uzyskała o 25 pkt mniej niż oferta W. w W. W tej sytuacji, wbrew jej twierdzeniom, negocjacje mogły dotyczyć tylko części wartości zamówienia a nie całości wartości zamówienia. Oferta W. była lepsza i wyczerpywała wartość zamówienia i dlatego też w ostatecznym wyniku została wybrana. Zgodnie z art. 142 ust 5 pkt 1 ustawy w części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert najkorzystniejszych pod względem kryteriów wyboru ofert określonych w art. 148 ust 1 a zatem należy zgodzić się z organem, że nieuprawnionym działaniem byłoby odstąpienie od negocjacji z podmiotem, który złożył najkorzystniejszą ofertę, sklasyfikowanym najwyżej w rankingu końcowym i posiadającym znaczną przewagę w punktacji za kryteria niecenowe. Mając powyższe na uwadze, nie można zgodzić się z zarzutem, że negocjacje miały charakter pozorny, a działania Komisji konkursowej nigdy nie zmierzały do ustalenia zbieżnych stanowisk i zawarcia umowy z obydwoma oferentami. Komisja konkursowa zapraszając oferentów na negocjacje, wzięła pod uwagę stanowiska zaprezentowane przez oferentów, jak również fakt, że w trakcie negocjacji któryś z oferentów mógł nie przystać na propozycje Komisji konkursowej, przedstawić swoje propozycje, jak również, w przypadku braku możliwości ustalenia zbieżnych stanowisk, zrezygnować z zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Funduszem. Komisja konkursowa przedstawiła obydwu oferentom biorącym udział w kwestionowanym postepowaniu propozycje zawarcia umowy adekwatne do wartości punktowych, jakie uzyskały ich oferty. W trakcie negocjacji Komisja konkursowa, powołana do przeprowadzenia postępowania konkursowego nr [...], przedstawiła stronie skarżącej propozycję finansową, na którą od razu przystała, podpisując protokół z negocjacji. Nie można zatem mówić o pozorności negocjacji i braku woli po stronie Komisji konkursowej w zakresie prowadzenia negocjacji skutkujących zawarciem umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Dopiero w wyniku kolejnych tur negocjacji prowadzonych z drugim, wyżej skalsyfikowanym oferentem, Komisja konkursowa postanowiła, że dokonanie wyboru właśnie tej oferty i podpisanie umowy obejmującej całość środków przeznaczonych na postępowanie z jednym oferentem, będzie rozwiązaniem najkorzystniejszym. Negocjacje prowadzone z oferentami nie są równoznaczne z zawarciem umowy. Komisja konkursowa prowadząc negocjacje, nie ma obowiązku kształtowania ich w sposób, który zawsze będzie kończył się zawarciem umowy ze wszystkimi oferentami biorącymi udział w postępowaniu i zaproszonymi na te negocjacje. Przyjęcie stanowiska przedstawionego przez stronę skarżącą prowadziłoby do błędnej konstatacji, że już samo zaproszenie do negocjacji stanowi gwarancję zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W tym stanie rzeczy Sąd uznał argumenty skarżącej spółki za całkowicie nieuzasadnione. Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie nie dopuściły się do naruszenia przepisów postępowania, o których mowa w skardze. Podjęte zostały bowiem niezbędne kroki do zbadania dokumentacji postępowania konkursowego i jego oceny, przy czym organy orzekające w sprawie miały na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z tych wszystkich względów uznając zarzuty skargi za bezzasadne Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.