VI SA/Wa 3663/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. J. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] listopada 2012 r. Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej organ, GITD) utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2011 r. Nr [...] nakładającą na skarżącego, M. J. karę pieniężną w wysokości 3 000 złotych za wykonywanie przejazdu po płatnym odcinku drogi krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Do wydania zaskarżonych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] października 2011 r., o godzinie [...], na autostradzie [...] ([...] km), inspektor Inspekcji Transportu Drogowego, używając urządzenia DSRC, zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów składający się z ciągnika siodłowego marki V. o nr rej. [...] wraz z naczepą marki S. o nr rej. [...]. Pojazdem kierował M. J. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t. W wyniku kontroli ustalono, iż kierujący pojazdem w dniach [...] października 2011 r., [...] września 2011 r. oraz [...],[...],[...], i [...] października 2011 r. poruszał się po płatnych odcinkach drogi krajowej - wskazanych w załączniku nr 1 pkt 3 lit a – d oraz załączniku nr 2 pkt 5 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433; dalej rozporządzenie z 22 marca 2011 r.) - bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. Po sprawdzeniu powyższych incydentów przy użyciu mobilnej jednostki kontrolnej stwierdzono brak komunikacji z urządzeniem viaBOX. Kierujący oświadczył, że jest właścicielem firmy przewozowej i to on prowadził kontrolowany pojazd we wskazanych przez stacje kontrolne dniach oraz godzinach. Powyższe potwierdzały również tarcze tachografu okazane przez kontrolowanego kierowcę. Kierujący pojazdem nie wiedział z jakiego powodu zaistniał brak komunikacji z urządzeniem viaBOX nadmienił jednak, że urządzenie spadło z zaczepu na podszybiu. Powyższe utrwalono w protokole kontroli nr [...]. Decyzją z [...] października 2011 r. Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając w oparciu o art. 13k ust. 4 oraz art. 13l ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej udp) oraz art. 104 w zw. z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.), nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 57 000 złotych, w tym 3 000 złotych za przejazd ww. pojazdem w dniu [...] października 2011 r. o godzinie [...], po autostradzie [...], co zostało zarejestrowane przez bramownicę [...]. Pismem z [...] października 2011 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W treści wniosku podniósł, iż dopełnił obowiązków ustawowych mających na celu uiszczenie opłaty elektronicznej za przejazd płatnymi odcinkami dróg krajowych. Posiadał odpowiednio zainstalowane urządzenie viaBOX, przypisane do kontrolowanego pojazdu. Na koncie przedpłaconym powiązanym z konkretnym urządzeniem znajdowała się wystarczająca ilość środków pieniężnych. Do wniosku dołączył wydruk z konta viaTOLL nr [...], potwierdzający iż w trakcie okresu objętego kontrolą miał opłaconą zaliczkę na poczet opłat drogowych. We wniosku wskazał ponadto, iż nie jest zasadnym obciążanie kierującego karą za techniczne wady urządzeń i systemu poboru opłat, ponieważ przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują penalizacji kierowcy za błędne funkcjonowanie urządzeń i systemu poboru opłat. Dodatkowo nałożenie kary pieniężnej za każdą bramownicę z osobna nie wynika z przepisów prawa. Przed wydaniem decyzji GITD wezwał Kapsch Telematic Services Sp. z o.o., do udzielenia informacji związanych z kontrolowanym przejazdem, w szczególności do wskazania, czy opłata za kontrolowany przejazd została uiszczona. Ponadto wystąpił o nadesłanie dokumentacji fotograficznej potwierdzającej przejazd pojazdem o nr rej [...]. Postanowieniem z [...] listopada 2012 r. Nr [...] organ, działając na podstawie art. 123 k.p.a., wyłączył do odrębnego postępowania nr [...] sprawę w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3 000 złotych za przejazd pojazdu o nr rej. [...] w dniu [...] października 2011 r. o godzinie [...], po autostradzie [...], co zarejestrowała bramownica nr [...]. Decyzją z [...] listopada 2012 r. Nr [...], działając w oparciu o art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 udp oraz załącznika nr 2 do rozporządzenia z 22 marca 2011 r., art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit b, art. 51 ust. 7 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1265; dalej utd) organ utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2011 r. W ocenie organu, z całokształtu materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kontrolowany zespół pojazdów poruszał się po drodze wymienionej w rozporządzeniu z 22 marca 2011 r., o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż jest nią osoba która kierowała kontrolowanym pojazdem samochodowym, stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ stwierdził, iż nie mogą one stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Podkreślił, iż ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 udp. Przepisy ww. ustawy nie przewidują wyłączenia odpowiedzialności administracyjnej a co za tym idzie fakty wskazujące na przyczyny nieuiszczenia opłaty elektronicznej nie mają wpływu na treść decyzji administracyjnej. Odnosząc się do wskazanej we wniosku okoliczności posiadania odpowiednio zainstalowanego urządzenia viaBOX, przypisanego do kontrolowanego pojazdu oraz posiadania na koncie przedpłaconym powiązanym z tym konkretnym urządzeniem wystarczającej ilości środków pieniężnych, organ stwierdził, iż powyższe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalono stan faktyczny. Z korespondencji prowadzonej z Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że za kontrolowany przejazd opłata elektroniczna nie została uiszczona a strona nie przedstawiła dowodów świadczących, iż opłatę uiściła. Odnosząc się do kwestii braku komunikacji między urządzeniem viaBOX znajdującym się w poddanym kontroli pojeździe, a bramownicą zbudowaną w pasie drogowym płatnego odcinka drogi krajowej organ podkreślił, że było to wynikiem nieprawidłowego zamieszczenia urządzenia viaBOX w kontrolowanym pojeździe. W ocenie organu, zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że strona miała wpływ na powstanie naruszenia, gdyż w przypadku stwierdzenia braku prawidłowej instalacji urządzenia viaBOX w pojeździe mogła powstrzymać się od dalszej jazdy celem zainstalowania urządzenia viaBOX w odpowiedni sposób, który to umożliwiłby kierowcy wniesienie prawidłowej opłaty za przejazd. Odnosząc się do zarzutu, braku podstaw do obciążanie kierującego karą za techniczne wady urządzeń i systemu poboru opłat, organ nadmienił, iż użytkownik urządzenia viaBOX nie składał reklamacji w związku z jego niesprawnym działaniem. Tym samym, podniesiony przez stronę zarzut wadliwego działania urządzenia służącego do poboru opłaty jest bezzasadny. Bezzasadne jest również twierdzenie, iż system poboru opłat nie działa prawidłowo, ponieważ brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o wadliwości jego działania. Tym samym, nie można uznać powyższego argumentu za okoliczność wyłączającą odpowiedzialność strony za naruszenie. Odnosząc się do zarzutu, braku podstawy do nałożenia kary pieniężnej za każdą bramownicę z osobna, organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, każdy zarejestrowany przejazd pojazdu naruszającego obowiązek uiszczenia opłaty powinien stanowić odrębną podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Odnosząc się do kwestii wysokości kary, organ podkreślił, iż kara ma charakter represyjny, zniechęcający do dalszego łamania prawa a jej wysokość nie przekracza możliwości finansowych osób fizycznych. Organ wskazał, iż ustawodawca nie przewidział możliwości miarkowania wysokości kary pieniężnej w zależności od możliwości finansowych, czy też sytuacji osobistej kierującego pojazdem samochodowym. Odnosząc się do twierdzenia strony, iż nie wykonuje ona działalności gospodarczej związanej z transportem, organ zaznaczył, iż cel dokonywanego przejazdu nie ma wpływu na ustalenie odpowiedzialności kierującego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] października 2011 r. Rozstrzygnięciu organu zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13 ha ust. 1 i art. 13k ust. 1 pkt 1 udp poprzez jego błędna interpretację polegającą na przyjęciu, iż przejazdem po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, które uzasadnia nałożenie kary pieniężnej, jest przejazd odcinkiem tej drogi, w trakcie którego opłata nie została pobrana, podczas gdy na dalszym odcinku przejazdu tą samą drogą opłata elektroniczna została pobrana; - art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp w zw. z art. 2, art. 32, art. 45 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przepisu prawnego niezgodnego z Konstytucją RP, pozwalającego na nałożenie na kierującego pojazdem samochodowym kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej pomimo, iż przyczyna nieuiszczenia opłaty była niezawiniona przez kierującego a wynikała z wadliwego działania urządzeń elektrycznych służących do poboru tej opłaty; - art. 13k ust. 1 pkt 1 udp w zw. z art. 2, art. 32 i art. 45 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przepisu prawnego niezgodnego z Konstytucją RP, pozwalającego na nałożenie na kierującego pojazdem samochodowym kary pieniężnej w wysokości nieproporcjonalnie wysokiej w stosunku do stopnia naruszenia prawa oraz stopnia zawinienia; 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: - art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez poczynienie ustaleń faktycznych niezgodnych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegających na przyjęciu, iż brak komunikacji urządzenia viaBOX zainstalowanego w pojeździe skarżącego z bramownicą był wynikiem nieprawidłowego zamieszczenia tego urządzenia w pojeździe i miał charakter permanentny od [...] września 2011 r. do [...] października 2011 r. podczas, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że zainstalowane w pojeździe skarżącego urządzenie viaBOX nawiązało komunikację z innymi bramownicami w tym okresie, a zatem było sprawne; - art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, polegające na zaniechaniu dokonania ustaleń, czy urządzenie viaBOX w okresie od [...] września 2011 r. do [...] października 2011 r. informowało skarżącego za pomocą odpowiedniej ilości sygnałów dźwiękowych o pobraniu lub braku pobrania opłaty, i przyjęciu domniemania, nie popartego środkami dowodowymi, że urządzenie informowało skarżącego o wystąpieniu ww. okoliczności; - art. 7, 77 i 80 k.p.a., polegające na niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, poprzez przyjęcie, iż wystąpiło tyle przejazdów drogą krajową, za które nie uiszczono opłaty elektronicznej, ile bramownic nie zarejestrowało uiszczenia tych opłat; - art. 1 pkt 1 w zw. z art. 123 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż zdarzenia faktyczne polegające na przejeździe przez skarżącego w dniu [...] października 2011 r. pojazdem samochodowym po autostradzie [...] o godzinach [...] i [...] stanowią odrębne sprawy administracyjne, wymagające rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, a tym samym odrębne podstawy do nałożenia kary pieniężnej, co doprowadziło do bezpodstawnego rozdzielenia tych spraw do odrębnych postępowań Dodatkowo, skarżący wniósł o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego RP pytania prawnego dotyczącego zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 13 k ust. 1 udp - pozwalającego na nałożenie na kierującego pojazdem samochodowym kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej pomimo, iż przyczyna nieuiszczenia opłaty była niezawiniona przez kierującego a wynikała z wadliwego działania urządzeń elektronicznych służących do poboru tej opłaty, a nadto wprowadzającego karę pieniężną niewspółmiernie wysoką w stosunku do stopnia naruszenia prawa i stopnia zawinienia, bez możliwości miarkowania jej wysokości - z uwagi na jego sprzeczność z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, zasadą równego traktowania obywateli wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP i prawem każdego obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy wyrażonym w art. 45 Konstytucji RP. Wskazał, iż w jego ocenie, bezrefleksyjne stosowanie przez organ przepisów art. art. 13 ust. 1 pkt , art. 13 ha ust. 1 i art. 13k ust. 1 pkt 1 udp powoduje, iż kary nakładane są na kierujących pojazdami za każdy wypadek zarejestrowanego przejazdu drogą krajową, za który nie pobrano należytej opłaty, chociażby poruszanie się przez kierującego po tej drodze następowało w ramach jednego zdarzenia czasowego. Interpretacja organów administracji sprowadza się do stwierdzenia, że opłata za przejazd drogą krajową nie została uiszczona w ogóle już wówczas, gdy tylko na pewnym odcinku tej samej drogi, w trakcie tego samego przejazdu, opłaty zostały uiszczone Podniósł ponadto, iż w jego ocenie, kierujący pojazdem nie może być obciążany odpowiedzialnością za wadliwe działanie systemu służącego do elektronicznego poboru opłat. Odnosząc się do stanowiska organu, zgodnie z którym na gruncie prawa administracyjnego nie dokonuje się oceny i nie czyni przedmiotem rozważań kwestii zawinionego działania strony lub braku winy, skarżący odwołał się do treści art. 140 aa prd, który przewiduje obowiązek nałożenia, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez stosownych zezwoleń lub niezgodnie z warunkami zezwolenia. Podkreślił, iż w jego ocenie, wprowadzenie podobnych regulacji do obecnie obowiązującej ustawy o drogach publicznych pozwoliłoby na umorzenie postępowań wobec kierujących pojazdami, którzy karani są za niepobranie opłaty elektronicznej przez system viaTOLL. Skarżący nadmienił również, iż podobne uregulowania zostały wprowadzone od 1 stycznia 2012 r. do ustawy o transporcie drogowym. Odnosząc się do kwestii braku możliwości miarkowania kary w zależności od stopnia zawinienia czy stopnia naruszenia prawa, skarżący zaznaczył, iż zrównanie odpowiedzialności kierujących znajdujących się w diametralnie różnych położeniach faktycznych jest sprzeczne z zasadą równości obywateli wobec prawa i podważa zaufanie obywateli do działania organów państwa. Odpierając twierdzenia organu, iż w niniejszym stanie faktycznym to na skarżącym spoczywa odpowiedzialność za brak komunikacji między urządzeniem viaBOX a bramownicą, ponieważ w trakcie kontroli przyznał, że urządzenie spadło z zaczepu na podszybie, skarżący zarzucił organowi, iż stwierdzenie to wykorzystał celem obciążenia go odpowiedzialnością za niesprawne działanie systemu viaTOLL. Podkreślił również, iż w toku prowadzonego postępowania dowodowego organ nie wyjaśnił, czy urządzenie viaBOX informowało użytkownika o pobraniu opłat za pomocą odpowiedniej liczby sygnałów dźwiękowych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z 10 września 2014 r., sygn. akt P 36/13 Trybunał Konstytucyjny po rozpatrzeniu, na posiedzeniu niejawnym, pytania prawnego przedstawionego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 201/13 tj.: "Czy art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" umorzył postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W świetle art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13 ha ust. 1 udp korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazdy po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 prd, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Wykładnia językowa przepisu art. 13ha ust. 1 udp prowadzi do wniosku, że karze podlega "przejazd po drodze krajowej". Przepis ten nie przewiduje możliwości wielokrotnego wymierzenia kary za jeden przejazd danym odcinkiem drogi. Zgodnie z § 2 rozporządzenia z 22 marca 2011 r. opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy A i S oraz klasy GP i G - określonych w załączniku nr 1 i 2 do tego rozporządzenia. Uwzględniając powyższe, wskazać należy, iż obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika wprost z przepisów ustawy o drogach publicznych, tym niemniej w stanie faktycznym niniejszej sprawy podstawowe znaczenie będzie miała odpowiedź na pytanie, czy przesłanką wymierzenia kary pieniężnej, określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie kary. Zdaniem Sądu, brak odpowiedniego oznakowania drogi uniemożliwia wymierzenie kary pieniężnej określonej w treści art. 13k ust. 1 pkt 1 udp. Rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych - Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm. (dalej rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych) wydane na podstawie art. 7 ust. 2 prd określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku, z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Natomiast stosownie do § 65 ust. 3 tego rozporządzenia umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c albo E-15d tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. Przepis ten został dodany przez § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 705) zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych z dniem 30 czerwca 2011 r. Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 prd, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z 3 lipca 2003 r. określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181). Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 3 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 702) zmieniającym powyższe rozporządzenie, ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E - 15c, drogi ekspresowej E - 15d lub innej drogi krajowej E - 15a, występującym samodzielnie (§ 6.3.7.9.) Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1467/12, przywołując wskazaną regulację zauważył, że z przedstawionych unormowań wynika zobowiązanie zarządców dróg do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna, tabliczkami T-34. Według NSA "znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34 stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa cytowanego przepisu nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji. Wymienione w tym przepisie funkcje znaków zostały ujęte w postaci alternatywy zwykłej, co oznacza, że znak może pełnić kilka funkcji w nim określonych. Za taką wykładnią przepisu art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. akt P9/03. Zdaniem Trybunału pogląd, że poszczególne kategorie znaków drogowych wymienione w treści art. 7 ust. 1 ustawy wykluczają się nie jest uzasadniony. Językowa wykładnia treści tego przepisu nie wyklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swojej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Jeżeli bowiem zastanowić się nad rolą normatywną znaków drogowych, to regułą jest konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, wzajemnie się uzupełniających. Trybunał wskazał na przykłady znaków informacyjnych, które także służyć mogą do dekodowania norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów expressis verbis nie wyraża (np. znak informujący o początku pasa ruchu dla autobusów, znak początek pasa ruchu powolnego)". Czyniąc te rozważania NSA stwierdził w konsekwencji, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się na jakiej drodze się znajduje i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać kary pieniężnej. Aczkolwiek prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji. Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 udp funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z art. 2 Konstytucji RP jest wykładnia tego przepisu, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikającej z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. akt P 3/00, OTK ZU Nr 5/2000, poz. 138). W tej sytuacji nie można poprawnie stosować ww. art. 13k ust. 1 pkt 1 udp bez przeprowadzenia wykładni systemowej tego przepisu. System prawa jest logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W ramach wykładni systemowej zewnętrznej punktem wyjścia jest Konstytucja RP. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1467/12). W niniejszej sprawie organ administracji, stosując wobec skarżącego sankcję administracyjną z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, naruszył ten przepis przez wadliwą jego wykładnię. Uznał bowiem co do zasady za prawnie obojętną dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie tego przepisu okoliczność właściwego oznakowania drogi, po której poruszał się zespół pojazdów kierowany przez skarżącego - jako drogi płatnej, podczas gdy dla właściwego zrekonstruowania normy prawnej objętej tym przepisem konieczne jest ustalenie, czy droga była oznaczona zgodnie z wymogami ustalonymi w ww. przepisach aktów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych i ustawy Prawo o ruchu drogowym. W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący korzystając z odcinka drogi publicznej wymienionej w rozporządzeniu z 22 marca 2011 r. wykonywał przejazd zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony i z tego tytułu był zobowiązany do poniesienia opłaty, jednak w realiach tej sprawy okoliczność ta nie przesądza jeszcze sama w sobie o zgodności z prawem decyzji nakładającej na skarżącego karę pieniężną za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Obowiązkiem organu było bowiem (i będzie na etapie powtórnego postępowania) ustalenie czy odcinek drogi, po której poruszał się kierowany przez skarżącego zespół pojazdów (w tym wjazd na ten odcinek), był w dniu kontroli należycie oznakowany, zgodnie z ww. regulacją prawną, jako droga płatna. W myśl powyższego, organ nie może ograniczyć się do odnotowania obowiązku skarżącego w zakresie znajomości przepisów dotyczących dróg publicznych (w tym kategorii dróg i ponoszenia opłaty elektronicznej), skoro usprawiedliwieniem dla ich naruszenia jest brak stosownego oznakowania drogi jako płatnej, za wjazd na którą to drogę należy uiścić opłatę elektroniczną. Kwestia oznakowania drogi nie została w sprawie jednoznacznie wyjaśniona. W zaskarżonej decyzji organ nie wypowiedział się, czy ww. odcinek drogi był oznakowany jako płatny. Wskazano natomiast na jego wyszczególnienie w rozporządzeniu z 22 marca 2011 r. Ponadto, nakładając na kierującego karę pieniężną za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty organ stosował zasadę naliczania kary za przejazd pod każdą bramownicą, stosując posiłkowo § 4 rozporządzenia z 22 marca 2011 r. Podkreślić należy, iż zgodnie z treścią § 4 wskazanego rozporządzenia początkiem albo końcem drogi krajowej lub jej odcinka, na którym pobiera się opłatę elektroniczną, jest: 1. punkt przecięcia osi dróg w węźle lub skrzyżowaniu albo 2. punkt przecięcia osi drogi z granicą miasta na prawach powiatu lub granicą państwową. Wysokość stawek opłat elektronicznych zawiera zał. nr 3 . Powyższy przepis, w ocenie Sądu, jest przepisem czysto technicznym wskazującym jedynie sposób naliczania opłaty elektronicznej i mającym na celu ułatwienie obliczenia wysokości opłaty elektronicznej za cześć odcinka po jakim porusza się kierujący. Inna interpretacja powyższego zapisu prowadziłaby do wniosku, że § 4 rozporządzenia wprowadza nowe pododcinki niezależne od treści zał. nr 1 i 2 do powyższego rozporządzenia, a także przepisów ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Sądu, kara pieniężna winna być nakładana za przejazd bez uiszczenia opłaty po drodze krajowej lub jej odcinku (bez względu na długość przejazdu a nie za przejazd pomiędzy dwoma najbliższymi bramownicami), o których mowa w załączniku nr 1 i 2 do rozporządzenia. Za taki przejazd jedną drogą krajową bez uiszczenia opłaty nakłada się karę w wysokości 3 000 złotych. Biorąc powyższe pod rozwagę należy uznać, że rozważanie pozostałych zarzutów skargi na tym etapie postępowania jest przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę, dopiero w następstwie wyjaśnienia kwestii oznakowania ww. odcinka drogi (według stanu na dzień kontroli), organ ustali, mając na uwadze poczynione wyżej oceny prawne i wskazania Sądu odnośnie dalszego postępowania, którymi jest związany, czy uchybienie przez skarżącego obowiązkowi uiszczenia opłaty elektronicznej czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na niego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia tej opłaty. Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie przepisów art. 145 § 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.