VI SA/Wa 3689/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Asesor WSA Anna Fyda- Kawula po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nr [...] z [...] marca 2023 r. w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu zwykłego z drogi krajowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 6 grudnia 2022 r. w zakresie odmowy zmiany decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 13 sierpnia 2021r., dotyczącym pochylenia podłużnego zjazdu; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Skarżącego kwotę 200 zł słownie: (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "organ", "GDDKiA") decyzją z 17 marca 2023 r. nr [...], na podstawie art. 155 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu wniosku z 9 grudnia 2022 r. W. S.i A. B. (dalej: "Strony", "Skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 6 grudnia 2022 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany własnej decyzji z 13 sierpnia 2021 r., Nr [...], w zakresie rodzaju zjazdu ze zjazdu publicznego na zjazd zwykły oraz odmowy zmiany ww. decyzji w zakresie: - zmiany szerokości całkowitej zjazdu; - odstąpienia od warunków wykonania pochylenia podłużnego zjazdu dostosowanego do ukształtowania elementów drogi, które zjazd przecina, jednak nie większego niż 5,0% na rzecz nachylenia 9,0% uchylił decyzję z 6 grudnia 2022 r. w części tj. w zakresie zmiany szerokości całkowitej zjazdu i orzekł o zmianie decyzji z 13 sierpnia 2021 r., w zakresie tiret 3, tej decyzji tj.: "szerokość całkowita zjazdu mierzona prostopadle do osi zjazdu maksymalnie 8,0 m, w tym: - szerokość jezdni bez uwzględnienia wyokrągleń - nie mniejsza niż 3,50 m, - szerokość obustronnych poboczy - nie mniejsza niż 0,75 m każde", a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję z 6 grudnia 2022 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że po rozpoznaniu wniosku z 5 lipca 2021 r. i W. S.i Skarżącego o udzielenie zezwolenia na przebudowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w obrębie [...] L., gmina K., organ, na podstawie przepisów art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, z późn. zm., dalej: "u.d.p.") oraz art. 104 § 1 K.p.a., wydał decyzję z 13 sierpnia 2021 r., Nr [...], znak [...], na mocy której udzielił zezwolenia na przebudowę wnioskowanego zjazdu publicznego. Zgodnie z pouczeniem zawartym w ww. decyzji, pismem z 15 marca 2022 r., Strony zwróciły się do organu z prośbą o uzgodnienie projektu technicznego przebudowy przedmiotowego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (działki nr [...] i nr [...]) do działki nr [...] w miejscowości L., gmina K.. Ze względu na brak spójności parametru pochylenia podłużnego przedmiotowego zjazdu publicznego wskazanego w decyzji z 13 sierpnia 2021 r. z parametrem pochylenia podłużnego w przesłanym do uzgodnienia projekcie technicznym, organ pismem z 31 marca 2022 r., znak [...] odmówił jego uzgodnienia. W następstwie powyższego, pismem z 13 kwietnia 2022 r., Strony wniosły o zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej z 13 sierpnia 2021 r., Nr [...], znak [...] poprzez cyt.: "zmianę warunków technicznych zawartych w ww. decyzji w zakresie nachylenia podłużnego zjazdu". Organ wyjaśnił następnie, że rozpoznając powyższy wniosek, decyzją z 26 kwietnia 2022 r., Nr [...], znak [...] odmówił zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej w zakresie odstąpienia od wykonania pochylenia podłużnego zjazdu dostosowanego do ukształtowania elementów drogi, które zjazd przecina, jednak nie większe niż 5,0% na rzecz nachylenia 9,0%. Od powyższej decyzji, Strony złożyły, w trybie art. 127 § 3 K.p.a., wniosek z 12 maja 2022 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy z zachowaniem ustawowego terminu na jego dokonanie. W wyniku powtórnie przeprowadzonego postępowania i rozpatrzenia ww. wniosku, GDDKiA decyzją z 5 lipca 2022 r., znak [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wyjaśnił, że zarówno w decyzji z 5 lipca 2022 r., znak [...] jak i w poprzedzającej ją decyzji z 26 kwietnia 2022 r., Nr [...], znak [...], podstawą odmowy zmiany ostatecznej decyzji były przepisy prawa materialnego ograniczające w swym zakresie swobodę działania organu. Mianowicie wskazane w ww. decyzjach pochylenie podłużne zjazdu wynoszące 5% wynikało wprost z obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, z późn. zm., dalej: "poprzednie rozporządzenie techniczne"). Dostosowanie pochylenia do parametru 9% zgodnie z żądaniem stron, wymagałoby uzyskania zgody na odstępstwo od przepisu § 78 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia. GDDKiA, wskazał dalej, że wnioskiem z 11 października 2022 r., uzupełnionym pismem z 29 listopada 2022 r., Strony ponownie wystąpiły o zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej z 13 sierpnia 2021 r., Nr [...], znak [...] w zakresie zmiany warunków technicznych zawartych w ww. decyzji, a w szczególności rodzaju zjazdu, szerokości całkowitej oraz nachylenia podłużnego zjazdu. Po rozpoznaniu ww. wniosku, decyzją z 6 grudnia 2022 r., Nr [...], znak [...] organ zmienił ww. decyzję Nr [...] w zakresie przebudowy rodzaju zjazdu ze zjazdu publicznego na zjazd zwykły i jednocześnie odmówił zmiany ww. decyzji Nr [...] w zakresie zmiany szerokości całkowitej zjazdu oraz odstąpienia od warunków wykonania pochylenia podłużnego zjazdu dostosowanego do ukształtowania elementów drogi, które zjazd przecina, jednak nie większego niż 5% na rzecz nachylenia 9%. Od powyższej decyzji, Strony postępowania złożyły w trybie art. 127 § 3 K.p.a., wniosek z 9 grudnia 2022 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, który organ rozpatrzył wydając zaskarżona decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie organ, po dokonaniu ogólnych rozważań na temat uregulowanego w art. 155 K.p.a. nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznych, wyjaśnił, że kwestią utrzymaną w mocy jest parametr pochylenia podłużnego zjazdu dostosowany do ukształtowania elementów drogi, które zjazd przecina, tj. 5%. Organ wyjaśnił, że pozbawiony mocy § 78 nieaktualnego na chwilę obecną poprzedniego rozporządzenia technicznego, określał wymogi dotyczące zjazdów publicznych również w zakresie pochylenia podłużnego, o których zmianę wnioskują Strony. Organ podkreślił jednak, że przekształcenie przepisów prawa materialnego, w wyniku którego rozporządzenie to zostało zmienione na obowiązujące od 21 września 2022 r. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno - budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518, dalej: "obowiązujące rozporządzenie techniczne"), nie przesądza o zmianie ostatecznej decyzji z 13 sierpnia 2021 r., w kwestii pochylenia zjazdu publicznego. GDDKiA powołując się na "Wytyczne projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach" obowiązujące od 15 grudnia 2022 r., rekomendowane przez Ministra Infrastruktury właściwego ds. transportu, wyjaśnił, że nadal zachowany jest status publicznoprawny pasa drogowego oraz jego funkcje, jako obiektu, w relacji do podlegającej prawnej reglamentacji możliwość lokalizacji i przebudowy zjazdów z dróg publicznych, co powoduje, że zachowuje również swoją aktualność zasada, że parametry techniczne lokalizowanych i przebudowywanych zjazdów określa zarządca drogi w drodze decyzji opartej na konstrukcji uznania. Jak natomiast ustalił zarządca drogi wykonanie pochylenia większego niż 5% wpłynęłoby niekorzystnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego, rozumiane jako interes społeczny. Pismem z 14 kwietnia 2023 r. Skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję GDDKiA z 17 marca 2023 r. w części dotyczącej nachylenia podłużnego zjazdu, wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji I instancji w części dotyczącej nachylenia podłużnego zjazdu oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 6 K.p.a., poprzez stosowanie zapisów uchylonego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. 2016 poz. 124), 2) art. 6 oraz art, 7a K.p.a., poprzez niestosowanie się do § 2 ust.5 w zw. z § 4 pkt. 22) rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie przepisów techniczno- budowlanych dotyczących dróg publicznych. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumentację popierające podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest parametr pochylenia podłużnego zjazdu, GDDKiA odmówił bowiem Skarżącemu zmiany decyzji z 13 sierpnia 2021 r., udzielającej zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w obrębie [...], gmina K], w zakresie odstąpienia od warunków wykonania pochylenia podłużnego zjazdu dostosowanego do ukształtowania elementów drogi, które zjazd przecina, jednak nie większego niż 5,0% na rzecz wnioskowanego przez Skarżącego nachylenia 9,0%. Postępowania w spornej sprawie w zakresie zmiany decyzji z 13 sierpnia 2021 r., toczyło się w nadzwyczajnym trybie wzruszenia decyzji ostatecznej unormowanym w art. 155 K.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Organ słusznie wyjaśnił, że zmiana przepisów materialnych rozporządzeń technicznych nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego wnioskowaną do zmiany ostateczną decyzją administracyjną. Ramy prawa są bowiem zachowane, gdyż w dalszym ciągu chodzi o te same prawa i obowiązki tego samego podmiotu ukształtowane decyzją ostateczną - uzyskanie zezwolenia na przebudowę zjazdu przy jednoczesnym obowiązku zachowania warunków tej przebudowy – w oparciu o niezmieniony w kwestiach prawnie istotnych stan faktyczny. Wyjaśnienia wymaga, że materialnoprawną podstawę zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w obrębie [...], gmina K. udzielonego decyzją z 13 sierpnia 2021 r., stanowił art. 29 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Odmowa zmiany tej decyzji w zakresie parametru pochylenia podłużnego zjazdu, zawarta w decyzjach z 26 kwietnia 2022 r. i z 12 maja 2022 r. oparta została na treści § 78 ust. 2 pkt 3 poprzedniego rozporządzenia technicznego, z którego wynika, że zjazd publiczny powinien spełniać szereg wymagań, w tym pochylenie podłużne zjazdu dostosowane do ukształtowania elementów drogi, które ten zjazd przecina, jednak nie większe niż 5,0%. Przepis ten przestał obowiązywać w związku z wejściem w życie 21 września 2022 r. obowiązującego rozporządzenia technicznego. Zgodnie natomiast z § 56 ust. 2 obowiązującego rozporządzenia technicznego, parametry geometryczne zjazdu, wyjazdu lub wjazdu powinny umożliwiać przejazd pojazdu miarodajnego oraz uwzględniać uwarunkowania wynikające z ruchu pieszych, osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, rowerów, hulajnóg elektrycznych lub urządzeń transportu osobistego. Parametry geometryczne dwukierunkowego zjazdu powinny dodatkowo umożliwiać przejazd pojazdu miarodajnego z zachowaniem bezpiecznej odległości między wymijającymi się pojazdami. Aktualny zatem stan prawny nie wyklucza w sposób jednoznaczny pochylenia podłużnego zjazdu dostosowanego do ukształtowania elementów drogi, które ten zjazd przecina, większego niż 5,0%. Rozstrzygając niniejszą sprawę GDDKiA powołał się na "Wytyczne projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach" obowiązujące od 15 grudnia 2022 r., rekomendowane przez Ministra Infrastruktury właściwego ds. transportu, wskazując, że w pkt. 8 ww. wytycznych unormowano kształtowanie geometryczne zjazdów zwykłych, wskazując w ppkt. 8.1 wymagania ogólne, w zakresie podstawowych parametrów geometrycznych projektowanych zjazdów zwykłych, zawierające m.in. w ppkt. 8.4 zasady wyznaczania przekroju poprzecznego, mianowicie przekrój poprzeczny zjazdu dostosowuje się do pochylenia podłużnego drogi i innych części drogi występujących w przekroju poprzecznym drogi, przy czym pochylenie poprzeczne powierzchni zjazdu, poza krawędzią jezdni drogi, powinno być nie większe niż 5%, z wyłączeniem trudnych warunków. Stwierdził następnie, że ustalił, że wykonanie pochylenia większego niż 5% wpłynęłoby niekorzystnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego, rozumiane jako interes społeczny. Sąd stwierdza, że organ rozpoznając niniejszą sprawę w zaskarżonej części naruszył art. 155 K.p.a., nie przeprowadzając analizy czy w spornej sprawie zaistniały przesłanki określone w tym przepisie – interes społeczny lub słuszny interes strony – uzasadniające zmianę decyzji GDDKiA z 13 sierpnia 2021 r. Jak wskazuje się w orzecznictwie oraz w piśmiennictwie w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 155 K.p.a., nie rozpoznaje się merytorycznie z zastosowaniem przepisów prawa materialnego po raz kolejny sprawy zakończonej decyzją ostateczną (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1388/99, LEX nr 47229, wyrok NSA z 24 października 2000 r., sygn. akt III SA 2468/99, LEX nr 48003;). W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 155 K.p.a., organ administracji bada jedynie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, więc interes społeczny lub słuszny interes strony, a także, czy nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie tej decyzji przepisy szczególne. W niniejszej sprawie organ ograniczył się do analizy przepisów rozporządzeń technicznych, "Wytycznych projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach" rekomendowanych przez Ministra Infrastruktury oraz stwierdzenia, że wykonanie pochylenia większego niż 5% wpłynęłoby niekorzystnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego, rozumiane jako interes społeczny. Organ całkowicie pominął okoliczności sprawy podnoszone przez Skarżącego już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczące przede wszystkim istniejącego i funkcjonującego obecnie zjazdu z DK 43 o nachyleniu 8% na pierwszych 5,8 m i dalej 11%, który został wykonany przez zarządcę drogi w trakcje jej przebudowy w latach 1999 - 2006. Organ nie odniósł tych okoliczności do przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej z art. 155 K.p.a. i nie dokonał wnikliwej analizy, czy w tych okolicznościach interes społeczny lub słuszny interes strony może uzasadniać zmianę decyzji GDDKiA z 13 sierpnia 2021 r. również w kwestii pochylenia poprzecznego powierzchni zjazdu we wnioskowany przez Skarżącego zakresie. Z tych też powodów w ocenie Sądu, organ naruszył również przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 K.p.a., w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. GDDKiA nie wyjaśnił w istocie dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie odnosząc się do wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i bez wnikliwej analizy przesłanek z art. 155 K.p.a., przedwcześnie przyjmując, że wnioskowana przez Skarżącego zmiana decyzji ostatecznej nie znajduje podstaw w rozpatrywanym trybie postępowania. W świetle powyższych naruszeń przepisów postępowania uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części zbędne jest odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni powyższe stanowisko Sądu i dokona analizy czy w okolicznościach sprawy podnoszonych przez Skarżącego zachodzą podstawy w postaci interesu społecznego lub słusznego interesu strony uzasadniające zmianę decyzji GDDKiA z 13 sierpnia 2021 r. odnośnie pochylenia poprzecznego powierzchni zjazdu we wnioskowany przez Skarżącego zakresie. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy zasądzając od GDDKiA na rzecz Skarżących kwotę 200 zł, stanowiącą równowartość wpisu sądowego od skargi.