VI SA/Wa 369/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Zbigniew Rudnicki Sędziowie : Asesor Andrzej Wieczorek WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant: Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę A. W. wniosła skargę na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego przez nią odwołania. Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż skarżąca A. W. w dniu [...] czerwca 2004 r. złożyła do Rady Izby Notarialnej w [...] podanie o dopuszczenie jej do konkursu na aplikację notarialną . Część pisemna konkursu na aplikację odbyła się w dniu [...] września 2004 r. W protokole z części pisemnej Komisja Konkursowa stwierdziła, iż żaden z kandydatów którzy przystąpili do konkursu nie uzyskał określonej w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 kwietnia 2003 r. liczby co najmniej 180 pkt., wobec tego część ustna konkursu nie odbędzie się. W piśmie z dnia [...] października 2004 r. L.dz. [...] Izba Notarialna w [...] poinformowała skarżącą, że w załączeniu zwraca komplet dokumentów złożonych przez nią na konkurs dla kandydatów na aplikantów notarialnych w roku 2004 r. Pismo to zostało doręczone skarżącej w dniu [...] października 2004 r. W dniu [...] października 2004 r. skarżąca skierowała do Krajowej Rady Notarialnej, za pośrednictwem Rady Izby Notarialnej w [...], odwołanie w przedmiocie odmowy przyjęcia jej na aplikację notarialną. W odwołaniu napisała, że w związku z otrzymanym w dniu [...] października 2004 r. pismem Rady Izby Notarialnej w [...] L.dz. [...] wnosi odwołanie w przedmiocie odmowy przyjęcia jej na aplikację notarialną. W treści odwołania zawarła natomiast zarzuty merytoryczne odnośnie zakresu przedmiotowego przeprowadzonej części pisemnej konkursu na aplikację notarialną. Krajowa Rada Notarialna na posiedzeniu w dniu [...] listopada 2004 r. podjęła uchwałę Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez A. W. W uzasadnieniu uchwały Krajowa Rada Notarialna wskazała, że Rada Izby Notarialnej w [...] nie podjęła uchwały w sprawie odmowy przyjęcia skarżącej na aplikację notarialną. W odwołaniu skarżąca nie zakwestionowała więc rozstrzygnięcia organu samorządu notarialnego w sprawie przyjęcia na aplikację notarialną, lecz materialno-techniczną czynność ustalenia wyników pisemnej części konkursu dokonywaną przez Komisję Konkursową. Konkurs pełni rolę swoistego postępowania wyjaśniającego, a podejmowane w toku tego postępowania czynności nie są decyzjami administracyjnymi. Zgodnie natomiast z art. 127 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnych, a więc w rozpatrywanej sprawie jest ono niedopuszczalne. Ponadto, z uwagi na dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, w przypadku gdy organ I instancji nie rozpoznał sprawy nie ma możliwości jej rozpatrzenia przez organ odwoławczy, a taki status ma Krajowa Rada Notarialna. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1 i art. 104 k.p.a., a w konsekwencji także naruszenie przepisów prawa materialnego. Podniosła ponadto zarzut, że zaskarżona uchwała dotknięta jest nieważnością, gdyż została podpisana tylko przez jednego członka organu kolegialnego jakim jest Krajowa Rada Notarialna, a nie przez wszystkich członków tego organu. Wniosła w związku z tym o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, lub ewentualnie o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi, powołując się obszernie na stanowisko doktryny oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, skarżąca dowodziła, że doręczone jej przez Izbę Notarialną w [...] pismo z dnia [...] października 2004 r. ma walor decyzji administracyjnej i tak powinno być traktowane. Według skarżącej Krajowa Rada Notarialna stwierdzając niedopuszczalność wniesionego przez nią odwołania naruszyła jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 i art. 15 k.p.a. oraz w art. 78 Konstytucji RP. Krajowa Rada Notarialna w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu nieważności zaskarżonej uchwały powołała się na treść Regulaminu urzędowania Krajowej Rady Notarialnej. Z § 20 tego Regulaminu wynika bowiem, że uchwały Krajowej Rady Notarialnej zapadają zwykłą większością głosów przy obecności co najmniej połowy członków Rady, a zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 7 Regulaminu - uchwały muszą być opatrzone podpisem prezesa lub sekretarza, a jeżeli przewodniczącym posiedzenia jest wiceprezes, uchwała może być podpisana przez tego wiceprezesa. Ponadto podkreślono, że uchwały uzyskują byt prawny z chwilą ich podjęcia przez osoby, których podpisy złożone zostały pod protokołem posiedzenia obejmującym treść uchwały, natomiast materializują się w obrocie poprzez doręczenie stronie dokumentu obejmującego treść uchwały. Zaskarżona uchwała Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. została podjęta jednogłośnie w obecności 7 członków Krajowej Rady Notarialnej. Odnosząc się z kolei do treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej uchwale Krajowa Rada Notarialna wskazała, że przedmiotem zaskarżenia przez A. W. nie była decyzja administracyjna, lecz czynność ustalenia wyników pierwszej części konkursu na aplikację notarialną. Ta czynność materialno–techniczna nie może być uznana za decyzję administracyjną, gdyż nie spełnia wymogów stawianych decyzji administracyjnej. Ponadto pismo z dnia [...] października 2004 r. skierowane do skarżącej podpisane zostało przez Sekretarza Biura Rady Izby Notarialnej w [...], a więc przez osobę, której nie można uznać za reprezentującą organ administracji. Rada Izby Notarialnej w [...] nie podjęła do tej pory uchwały kończącej postępowanie w sprawie przyjęcia skarżącej na aplikację notarialną, a dopóki nie została wydana decyzja przez organ I instancji w tej sprawie nie jest możliwe skuteczne wniesienie odwołania. Odwołanie skarżącej należy więc uznać za przedwczesne. Krajowa Rada Notarialna wskazała jednocześnie, że skarżąca dysponuje środkami prawnymi, dzięki którym może uzyskać oczekiwaną decyzję administracyjną i wnieść od niej odwołanie. Środkami tymi są zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia. Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Skarga wniesiona przez A. W. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] listopada 2004 r. została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 71 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369 z późn. zm.) aplikanta notarialnego mianuje rada izby notarialnej po przeprowadzeniu konkursu przez tę radę. Zasady przeprowadzania konkursu na aplikację notarialną określa rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 kwietnia 2003 r. w sprawie szczegółowego trybu przeprowadzania konkursu dla kandydatów na aplikantów notarialnych (Dz.U. Nr 67, poz. 629) wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 71 § 4 ustawy Prawo o notariacie. Z § 11 tego rozporządzenia wynika, że konkurs na aplikację notarialną składa się z części pisemnej i ustnej, a warunkiem dopuszczenia do części ustnej jest uzyskanie przez kandydata pozytywnej oceny z pracy pisemnej. Zgodnie natomiast z § 17 rozporządzenia z przebiegu każdej części konkursu sporządza się protokół, który podpisują wszyscy członkowie komisji. Protokół z przebiegu całego konkursu wraz z wynikami komisja przekazuje radzie, która w terminie 7 dni przesyła Ministrowi Sprawiedliwości jego odpis. Indywidualne rozstrzygnięcia w formie uchwały w sprawie przyjęcia lub odmowy przyjęcia na aplikację notarialną podejmuje natomiast rada izby notarialnej w oparciu o art. 35 ust. 7 w zw. z art. 73 ustawy Prawo o notariacie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało przesądzone, co zgodnie podnoszą obydwie strony tego postępowania, że uchwały organów samorządu notarialnego w sprawie przyjęcia na aplikację notarialną są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 1 pkt 2 w zw. z art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 k.p.a., gdyż zawierają wszystkie istotne elementy indywidualnego aktu administracyjnego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2001 r. II SA 1380/00 – przyjęcie na aplikacje notarialną ewentualnie odmowa takiego przyjęcia w wyniku otwartego konkursu, stanowi indywidualny akt administracyjny zewnętrzny organu samorządu notarialnego, mający charakter działania jednostronnego i władczego skierowanego na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Podejmując uchwałę Rada Izby Notarialnej działa jako organ administracyjny przez dokonanie konkretyzacji prawa. Ta konkretyzacja prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby i w określonym stanie faktycznym winna być traktowana jako przejaw woli tego organu dotyczący powstania określonych skutków prawnych. Organy kolegialne funkcje orzekania w sprawie administracyjnej indywidualnej wykonują przez podejmowanie uchwał. Tylko bowiem w tej formie może być wyrażone stanowisko wieloosobowego organu, stanowiące o załatwieniu sprawy. W przedmiotowej sprawie organ administracji I instancji, tj. Rada Izby Notarialnej w [...] nie dokonał jednak rozstrzygnięcia w formie uchwały w sprawie przyjęcia lub odmowy przyjęcia skarżącej na aplikację notarialną w roku 2004 r. Pismo Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] października 2004 r. L.dz. [...], na które powołała się skarżąca w odwołaniu wniesionym do Krajowej Rady Notarialnej, nie ma w żadnym stopniu waloru rozstrzygnięcia merytorycznego (decyzji administracyjnej) w tej sprawie. Podobnie też protokół z części pisemnej konkursu dla kandydatów na aplikantów notarialnych, w którym Komisja Konkursowa stwierdziła, że żaden z kandydatów nie uzyskał określonej w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 kwietnia 2003 r. liczby co najmniej 180 pkt, wobec tego część ustna konkursu nie odbędzie się. W zaistniałym stanie faktycznym Krajowa Rada Notarialna prawidłowo podjęła więc uchwałę o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącą, z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Zaskarżona uchwała Krajowej Rady Notarialnej, poprawna merytorycznie, nie zawiera też wady formalnej, która skutkowałaby jej nieważnością. Zgodnie z art. 40 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o notariacie do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy między innymi uchwalanie regulaminu jej urzędowania. Z § 17 uchwalonego przez Krajową Radę Notarialną Regulaminu jej urzędowania wynika, że podejmuje ona swoje rozstrzygnięcia w formie uchwał. Uchwały zapadają zwykłą większością głosów przy obecności co najmniej połowy członków Rady (§ 20 Regulaminu). Zgodnie natomiast z § 19 ust. 2 pkt 7 Regulaminu – uchwała powinna zawierać podpis prezesa lub sekretarza, przy czym w przypadku gdy przewodniczącym posiedzenia podczas którego została podjęta uchwała był wiceprezes, uchwała może być podpisana przez tego wiceprezesa, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej. Z przedstawionego przez Krajową Radę Notarialną wyciągu z protokołu posiedzenia w dniu [...] listopada 2004 r. wynika, że uchwała Nr [...] stwierdzająca niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A. W. został podjęta jednogłośnie w obecności ponad połowy członków Rady. Na liście obecności z posiedzenia Krajowej Rady Notarialnej w dniu [...] listopada 2004 r. znajdują się podpisy członków Rady, którzy uczestniczyli w podjęciu tej uchwały. Treść uchwały Nr [...] doręczona skarżącej zawierała natomiast podpis Prezesa Krajowej Rady Notarialnej, zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 7 Regulaminu urzędowania Krajowej Rady Notarialnej. Zarzut nieważności zaskarżonej uchwały z tego powodu należy więc uznać za niezasadny. Należy natomiast jeszcze raz podkreślić, że postępowanie administracyjne w przedmiocie przyjęcia skarżącej na aplikację notarialną nie zostało do tej pory zakończone wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego w formie uchwały przez organ I instancji. Izba Notarialna w [...] ograniczyła się w tej sprawie jedynie do odesłania skarżącej kompletu dokumentów złożonych przez nią na konkurs wraz z pismem przewodnim. Organ administracji I instancji pozostaje więc w bezczynności i, jak słusznie wskazała Krajowa Rada Notarialna, skarżącej przysługują w tej sytuacji środki prawne w postaci zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. lub skarga do sądu na bezczynność organu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.